Требование: Об отмене решения антимонопольного органа

Обстоятельства: Антимонопольный орган признал орган местного самоуправления нарушившим нормы антимонопольного законодательства ввиду того, что им не был проведен в установленный срок конкурс по отбору управляющей организации.
Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку нарушение подтверждено, процессуальные нарушения при привлечении органа местного самоуправления к ответственности отсутствуют.

Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.05.2015 N Ф06-23273/2015 по делу N А57-11884/2014

Дело N А57-11884/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен 15 мая 2015 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,
судей Гариповой Ф.Г., Мухаметшина Р.Р.,
при участии представителей:
заявителя — Якушевой Е.Н., доверенность от 12.01.2015 N 02-61-02/1,
в отсутствие иных лиц, участвующих в деле,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству Администрации муниципального образования "Город Саратов"
на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 (председательствующий судья Луговской Н.В., судьи Акимова М.А., Веряскина С.Г.)
по делу N А57-11884/2014
по заявлению Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству Администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 11.03.2014 N 28о/в
заинтересованные лица:
Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области,
общество с ограниченной ответственностью "Техстрой", г. Саратов,
муниципальное унитарное предприятие "Саргоркапстройкомплект", г. Саратов,
закрытое акционерное общество "ПП ЖБК-3", Саратовская область, г. Энгельс,

установил:

в Арбитражный суд Саратовской области обратился с заявлением Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее — Комитет, заявитель) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее — УФАС по Саратовской области, антимонопольный орган) по делу от 11.03.2014 N 28о/в о нарушении антимонопольного законодательства.
Решением арбитражного суда от 22.10.2014 по настоящему делу заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 решение арбитражного суда первой инстанции от 22.10.2014 отменено, по делу принят новый судебный акт.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Комитет обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 отменить, вынести по делу новый судебный акт.
Представители ответчика и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.
В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыв на кассационную жалобу, заслушав объяснения представителя заявителя, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемого судебного акта, считает жалобу не подлежащей удовлетворению.
Как установлено судом, УФАС по Саратовской области была проведена документарная проверка, в результате которой установлено, что Комитетом не был проведен в установленный срок конкурс по отбору управляющей организации.
Антимонопольным органом в отношении Комитета вынесено решение от 11.03.2014 N 28/ов о нарушении антимонопольного законодательства, в соответствии с которым заявитель признан нарушившим части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Закон о защите конкуренции). Предписание Комитету не выдавалось в связи с отсутствием оснований для его выдачи.
Заявитель не согласился с данным решением, в связи с чем обратился в арбитражный суд с заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что факт административного правонарушения и вина Комитета в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, однако выявлены процессуальные нарушения при привлечении заявителя к административной ответственности.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение, правомерно исходил из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражным процессуальным законодательством установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании действия (бездействия) государственного органа арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого действия (бездействия) и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которое совершило оспариваемое действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания законности совершения оспариваемого действия (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемого действия (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемого действия (бездействия), возлагается на орган или лицо, которое совершило действие (бездействие).
В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.
Согласно части 13 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) (далее — ЖК РФ) в течение десяти рабочих дней со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит в соответствии с частью 4 настоящей статьи открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления данным домом.
В соответствии с частью 4 статьи 161 ЖК РФ орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Такой порядок установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2006 N 75 (далее — Правила N 75). Согласно пункту 1 Правил N 75 проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом настоящие Правила устанавливают порядок организации и проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом. Выбор специализированной организации осуществляется организатором конкурса путем проведения торгов в соответствии с процедурами, установленными Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", что установлено пунктом 8 Правил N 75.
Как следует из материалов дела, Комитетом в течение десяти дней с момента выдачи разрешения N RU 64304000-93 на ввод в эксплуатацию многоквартирного жилого дома N 2 "Б" по ул. Барнаульская в г. Саратове, то есть в период с 30.12.2011 по 23.01.2012, открытый конкурс не проводился.
Согласно протоколу общего собрания собственников помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове от 30.06.2012, собственниками было проведено общее собрание, на котором принято решение о выборе способа управления домом — управляющей компанией и утверждена управляющая компания ООО "ТехСтрой". К данному протоколу приложен реестр собственников на 8 листах.
В ходе рассмотрения дела в антимонопольном органе Комитетом был представлен протокол общего собрания собственников помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове от 10.01.2012, в котором указано, что собственники помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове: ЗАО "ПП ЖБК-3" — собственник 95% помещений; МУП "Саргоркапстройкомплект" — собственник 5% помещений, выбрали управляющую организацию ООО "ТехСтрой".
Однако, доли между участниками долевого строительства ЗАО "ПП ЖБК-3" и МУП "Саргоркапстройкомплект" по договору от 15.11.2006 N 20/06 о совместной деятельности по строительству жилого дома были распределены лишь на основании соглашения от 15.02.2012; свидетельства о государственной регистрации права собственности на помещения указанного жилого дома начали выдаваться ЗАО "ПП ЖБК-3" начиная с 06.03.2012.
Следовательно, на момент проведения общего собрания 10.01.2012 собственников помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове, в понимании Правил и статьи 161 ЖК РФ не существовало. В этой связи является верным вывод судов о том, что решение от 10.01.2012 не является реализацией права на выбор способа управления собственниками помещений многоквартирного дома (статья 161 ЖК РФ).
Судебная коллегия поддерживает выводы судов о том, что уведомление ЗАО "ПП ЖБК-3" о предстоящем 10.01.2012 общем собрании собственников помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове с просьбой не проводить открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления данным домом от 06.01.2012, договор на обслуживание от 20.09.2011, а также письмо ООО "ТехСтрой" о направлении в Комитет протокола общего собрания собственников помещений рассматриваемого дома от 11.01.2012, не могут служить основанием для непроведения конкурса по отбору управляющей организации, поскольку не содержат отметок о принятии указанных документов и их регистрации в Комитете.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее — Закон об участии в долевом строительстве) передача объекта долевого строительства застройщиком и принятие его участником долевого строительства осуществляются по подписываемым сторонами передаточному акту или иному документу о передаче.
Согласно части 2 статьи 8 Закона об участии в долевом строительстве передача объекта долевого строительства осуществляется не ранее чем после получения в установленном порядке разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости.
Согласно части 2 статьи 16 Закона об участии в долевом строительстве основанием для государственной регистрации права собственности участника долевого строительства на объект долевого строительства являются документы, подтверждающие факт его постройки (создания), — разрешение на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, в состав которых входит объект долевого строительства, и передаточный акт или иной документ о передаче объекта долевого строительства.
Частью 4 статьи 16 Закона об участии в долевом строительстве предусмотрено, что участник долевого строительства или его наследники вправе обратиться в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации права собственности на объект долевого строительства, построенный (созданный) за счет денежных средств такого участника долевого строительства в соответствии с договором, после подписания застройщиком и участником долевого строительства или его наследниками передаточного акта либо иного документа о передаче объекта долевого строительства.
Пунктом 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) установлено, что права, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента государственной регистрации права, если иное не установлено законом.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее — Закон N 122) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.
Согласно статьи 4 данного Закона обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие настоящего Федерального закона.
Статьей 23 указанного Закона предусмотрено, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в многоквартирных домах проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом и ЖК РФ. Государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество.
Согласно статье 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.
Из анализа приведенных норм следует, что правом на принятие решения по выбору способа управления многоквартирным домом и его реализацию наделены только собственники помещений в многоквартирном доме. В свою очередь в силу статьи 18 ЖК РФ и статьи 219 ГК РФ, а также статьи 4 и 23 Закона N 122 право собственности на помещения в многоквартирном доме возникает с момента государственной регистрации такого права.
Поскольку лица, принявшие участие в общем собрании, решение которых оформлено Протоколом от 10.01.2012, на момент проведения данного собрания не обладали документами, подтверждающими право собственности на эти жилые помещения, то решение участников собрания о выборе ими способа управления, оформленное вышеуказанным спорным протоколом, нельзя признать правомерным решением собственников помещений указанного многоквартирного жилого дома по смыслу, придаваемому ему положениями статьи 161 ЖК РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Пунктом 7 статьи 4 данного Закона установлено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
В силу части 1 статьи 39 этого же Закона антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии с пунктом 4 Правил проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75, конкурс проводится на основе принципов создания равных условий участия в конкурсе для юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей; добросовестной конкуренции; эффективного использования средств собственников помещений в многоквартирном доме в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий пользования помещениями в многоквартирном доме, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в доме; доступности информации о проведении конкурса и обеспечение открытости его проведения.
Рынок оказания услуг по управлению многоквартирными домами является конкурентным. Как установил антимонопольный орган, согласно информации, размещенной на официальном сайте администрации МО "Город Саратов" в разделе "Раскрытие информации об управляющих организациях", на рынке оказания услуг по управлению многоквартирными домами г. Саратова осуществляют деятельность 540 управляющих организаций.
В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
В силу положений антимонопольного законодательства органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, предоставление преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам.
Комитетом в течение десяти дней с момента выдачи разрешения N RU64304000-93 на ввод в эксплуатацию многоквартирного жилого дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской в г. Саратове, открытый конкурс не проводился, установленная обязанность не выполнена, что привело к тому, что организация-застройщик, пользуясь своим положением, единолично определила способ управления и выбрала управляющую компанию. Данный факт подтверждается тем, что при проведении 30.06.2012, собственниками помещений многоквартирного дома N 2 "Б" по ул. Барнаульской, г. Саратова общего собрания собственниками было принято решение о выборе для управления домом управляющей компанией ООО "ТехСтрой", с которой ранее застройщиком был заключен договор управления многоквартирным домом. Как указано в протоколе от 30.06.2012 представитель застройщика МУП "Саргорстройкомплект", присутствовавший на указанном собрании, представил собственникам помещений в качестве управляющей организации — ООО "ТехСтрой". Иные организации в качестве управляющей организации собственникам не предлагались. По существу, собственникам была навязана управляющая компания, выбранная застройщиком, возможность выбора в качестве управляющей организации другой организации отсутствовала.
Судебная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что Комитетом были нарушены приведенные выше нормы права, что обоснованно квалифицировано УФАС по Саратовской области как нарушение требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу об отсутствии процессуальных нарушений при привлечении Комитета к административной ответственности.
Как следует из материалов дела, все процессуальные документы, составленные в ходе рассмотрения дела N 28/ов (приказ о возбуждении и создании комиссии по рассмотрению дела N 28/ов о нарушении антимонопольного законодательства от 30.10.2013, определение о назначении дела от 31.10.2014 N 28/ов, определения об отложении рассмотрения дела от 02.12.2013 N 28/ов, от 21.01.2014, решение от 11.03.2014 N 28/ов) направлялись УФАС по Саратовской области в адрес Комитета (г. Саратов, ул. М.А.Горького, д. 48). Все указанные документы были получены Комитетом, о чем свидетельствуют уведомления о вручении почтового отправления.
Также в материалах дела имеются ответы Комитета на указанные выше определения, подписанные и.о. председателя комитета Карповым В.И., а именно: письма от 20.11.2013 N 02-54/53, от 14.01.2014 N 02-58-02/40, от 05.02.2014 N 02-54/6.
Таким образом, Комитет надлежащим образом был извещен антимонопольным органом о возбуждении и рассмотрении дела N 28/ов. Законный представитель Комитета и.о. председателя комитета Карпов В.И. уполномочил на участие в рассмотрении дела N 28/ов в УФАС по Саратовской области представителя Комитета Гришину Е.И. по доверенности от 10.01.2014 N 02-58-02/12. Доверенность была оформлена надлежащим образом. В данной доверенности указано, что она подтверждает полномочия Гришиной Е.И., в том числе в государственных органах с правом на совершение от имени Комитета по ЖКХ всех процессуальных действий, предусмотренных главой 9 Закона о защите конкуренции.
Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции полагает, что выводы суда апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем оснований для отмены судебного акта не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 по делу N А57-11884/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья А.Н.ОЛЬХОВИКОВ

Судьи Ф.Г.ГАРИПОВА Р.Р.МУХАМЕТШИН