Поскольку законодательство не содержит конкретного перечня способов регулирования деятельности транспортных предприятий в части организации транспортного обслуживания населения, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, не допуская при этом противоречия федеральным законам и законам субъектов федерации, принятых в пределах их полномочий

Постановление ФАС Поволжского округа от 24.07.2007 по делу N А65-28344/06

от 24 июля 2007 года
Дело N А65-28344/06
(извлечение)

Резолютивная часть Постановления объявлена 17 июля 2007 г.
В полном объеме Постановление изготовлено 24 июля 2007 г.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Предпринимателя без образования юридического лица Замдиханова Марата Азатовича, г. Казань,
на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.05.2007 по делу N А65-28344/06
по заявлению Предпринимателя без образования юридического лица Замдиханова Марата Азатовича к Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани и руководителю Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани о признании недействующим Постановления от 16.11.2006 N 2359 "Об организации открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани",

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан в удовлетворении заявления отказано. Подпункт 1.1. пункта Постановления руководителя Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани от 16.11.2006 N 2359 "Об организации открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани" признан соответствующим:
— Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. ст. 2, 23, 49, 447, 448, 789);
— Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (ст. 6);
— Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 17);
— Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 2, 16, 34, 37);
— Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. ст. 4, 15);
— Закону Республики Татарстан "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ (ст. ст. 17, 25);
— Закону Республики Татарстан "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" от 13 ноября 2006 г. N 70-ЗРТ (ст. ст. 1, 9, 10);
— Уставу муниципального образования г. Казани (ст. ст. 1, 5, 28, 38, 43, 56, 62);
— Положению о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим транспортом г. Казани, утвержденным решением Казанской городской Думой от 8 июня 2006 г. N 13-9 (пунктам 1, 1.5, 2, 2.1).
Не согласившись с принятым по делу решением, Предприниматель обратился с кассационной жалобой, в которой просит его отменить.
В соответствии со ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 17.07.2007 до 15 час. 30 мин.
Правильность применения норм материального и процессуального права проверена Федеральным арбитражным судом Поволжского округа в порядке, установленном ст. ст. 274 — 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
Из материалов дела следует, что руководителем Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани принято Постановление от 16.11.2006 N 2359 "Об организации открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани", п/п. 1.1 п. 1 которого утверждено Положение о порядке допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани.
Не согласившись с принятым нормативным правовым актом в части п/п. 1.1 п. 1, Предприниматель обжаловал его в суд в указанной части.
Коллегия считает, что суд первой инстанции полно, в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исследовал все обстоятельства по делу и сделал правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.
В соответствии с п. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно п. п. 4 и 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Суд обоснованно признал, что правовой акт, обжалуемый заявителем, является правовым актом органа местного самоуправления, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34), Законом Республики Татарстан от 28.07.2004 N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" (ст. 25), Уставом муниципального образования г. Казани (ст. 38) Исполнительный комитет Муниципального образования г. Казани является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Данный правовой акт в обжалуемой части (п/п. 1.1 п. 1 Постановления) обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку им установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данным правовым актом нормативно урегулированы отношения, связанные с осуществлением допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани. При этом такой допуск согласно п. 1.4. Положения осуществляется лишь в порядке, установленном Положением: по регулярным маршрутам — в порядке, установленном разделами 2 и 3 Положения, по нерегулярным маршрутам — в порядке, установленном разделом 6 Положения. Действие положения не ограничено во времени, и оно подлежит применению во всех случаях осуществления допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани.
Исходя из указанных обстоятельств, судом осуществлена проверка оспариваемого нормативного правового акта в соответствии с правилами глав 22 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судом установлено, что руководителем Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани принято Постановление от 16.11.2006 N 2359 "Об организации открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани". Подпунктом 1.1 пункта 1 указанного Постановления утверждено Положение о порядке допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани (Приложение N 1 к Постановлению). Постановление, включая Положение, опубликовано в газете "Казанские ведомости" 22.11.2006 N 265/266 (4187/4188) и газете "Шахри Казан" 5 — 6 декабря 2006 г.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" г. Казань является городским поселением. Законом Республики Татарстан от 15.09.2004 N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования г. Казани" (ст. ст. 1 и 2) установлены границы муниципального образования, г. Казань наделен статусом городского округа. Указанные положения закреплены в ст. 1 Устава муниципального образования г. Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 N 3-5.
Согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Аналогичная норма содержится в п. 1 ст. 17 Закона Республики Татарстан "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" от 28.07.2004 N 45-ЗРТ.
В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу ст. 9 Закона Республики Татарстан "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" от 13.11.2006 N 70-ЗРТ, вступившего в силу 28.11.2006, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют организацию пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам в соответствии с федеральным законодательством, указанным Законом и иными, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Республики Татарстан, органов местного самоуправления, в том числе формируют и размещают муниципальный заказ на транспортное обслуживание населения. Органы местного самоуправления, уполномоченные осуществлять функции заказчика пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам, определяются соответствующими муниципальными правовыми актами.
Статьей 10 указанного Закона Республики Татарстан N 70-ЗРТ установлено, что заказчик пассажирских перевозок, которым в соответствии со ст. 1 этого Закона является орган местного самоуправления, осуществляющий размещение заказа на транспортное обслуживание населения и подписание договора на осуществление пассажирских перевозок с перевозчиком, с учетом требований законодательства выполняет функции по организации пассажирских перевозок, в том числе разрабатывает и утверждает в соответствии с требованиями нормативных правовых актов порядок допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок по регулярным маршрутам.
Таким образом, указанными нормами федеральных законов и закона Республики Татарстан полномочия по организации пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам отнесены к компетенции органов местного самоуправления. При этом соответствующие органы местного самоуправления, определенные муниципальными правовыми актами, обладают полномочиями по разработке и утверждению порядка допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок по регулярным маршрутам.
Решением Казанской городской Думы от 08.06.2006 N 13-9 (п. 1) утверждено Положение о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим транспортом г. Казани. В соответствии с указанным положением (п. 2.1) разработку порядка допуска перевозчиков к пассажирским перевозкам по регулярным маршрутам, включенным в маршрутную сеть, осуществляет заказчик пассажирских перевозок — уполномоченный орган Исполнительного комитета г. Казани, являющийся стороной договора организации пассажирских перевозок или договора пассажирских перевозок (п. 1.5 Положения).
Пунктом 2 того же решения Казанской городской Думы Исполнительному комитету г. Казани при разработке нормативных документов по организации транспортного обслуживания населения г. Казани поручено руководствоваться Положением о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим пассажирским транспортом г. Казани.
Довод заявителя о том, что руководитель Исполкома не имел права издавать оспариваемый акт, поскольку его издание отнесено к компетенции заказчика пассажирских перевозок — Комитета по транспорту и связи Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани, суд обоснованно признал несостоятельным по следующим основаниям.
В соответствии с п. п. 1 и 3 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Согласно п. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Статья 25 Закона Республики Татарстан "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" от 28.07.2004 N 45-ЗРТ, воспроизводя аналогичные положения федерального закона, дополнительно устанавливает, что местная администрация муниципального образования имеет наименование — исполнительный комитет.
В соответствии со ст. 5 Устава г. Казани органами местного самоуправления муниципального образования г. Казани являются: представительный орган муниципального образования — Казанская городская Дума, глава муниципального образования — Мэр г. Казани, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) — Исполнительный комитет, контрольный орган муниципального образования — Контрольно-счетная палата.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения, отнесенным к их компетенции, органы местного самоуправления и должностные лица издают муниципальные правовые акты. В соответствии с п. 1 ст. 37 этого Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, Постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Таким образом, муниципальные правовые акты, в том числе нормативные, могут принимать лишь те органы и должностные лица местного самоуправления, которые указаны в законе и уставе муниципального образования.
Статьей 56 Устава г. Казани определена система муниципальных правовых актов г. Казани, в которую входят: 1) Устав г. Казани; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме; 3) нормативные и иные правовые акты Городской Думы; 4) нормативные и иные правовые акты Мэра г. Казани, Исполнительного комитета, руководителя Исполнительного комитета, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.
Статьей 58 Устава г. Казани установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления г. Казани во исполнение возложенных на них полномочий издают (принимают) следующие муниципальные правовые акты: 1) Городская Дума — решения Городской Думы; 2) Мэр г. Казани — Постановления и распоряжения Мэра г. Казани; 2.1) Исполнительный комитет — Постановления Исполнительного комитета; 3) руководитель Исполнительного комитета — Постановления и распоряжения руководителя Исполнительного комитета; 4) первые заместители руководителя Исполнительного комитета — распоряжения первых заместителей руководителя Исполнительного комитета; 5) заместители руководителя Исполнительного комитета — распоряжения заместителей руководителя Исполнительного комитета; 6) руководитель аппарата Исполнительного комитета — распоряжения руководителя аппарата Исполнительного комитета; 7) главы администраций районов — распоряжения глав администраций районов; 8) Контрольно-счетная палата — распоряжения Контрольно-счетной палаты. Иные должностные лица местного самоуправления г. Казани издают распоряжения в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами, определяющими их статус.
В соответствии со ст. ст. 43 и 62 Устава г. Казани руководитель Исполнительного комитета руководит деятельностью Исполнительного комитета на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение Исполнительным комитетом входящих в его компетенцию полномочий, издает правовые акты — Постановления и распоряжения — по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции Исполнительного комитета.
Таким образом, судом установлено, что в соответствии с указанными нормами законодательства и Устава г. Казани полномочиями на издание нормативного муниципального правового акта руководитель Исполнительного комитета обладал. Вместе с тем Уставом г. Казани полномочия на издание такого акта Комитету по транспорту и связи Исполкома не предоставлены.
Суд обоснованно признал несостоятельным довод заявителя о том, что Комитет по транспорту и связи Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани, которому оспариваемым Постановлением предоставлены полномочия по организации и проведению конкурсов, не существует, а имеется Муниципальное учреждение "Комитет по транспорту и связи Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани".
В соответствии с п. 8 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 25 Закона Республики Татарстан "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Статьей 58 Устава г. Казани установлено, что Исполнительный комитет формируется руководителем Исполнительного комитета в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Республики Татарстан и Уставом г. Казани. Структура Исполнительного комитета утверждается Городской Думой по представлению руководителя Исполнительного комитета. В структуру Исполнительного комитета входят территориальные и отраслевые (функциональные) органы. Отраслевые (функциональные) органы Исполнительного комитета обеспечивают реализацию вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий на всей территории г. Казани в соответствии со своей компетенцией. Территориальные и отраслевые (функциональные) органы Исполнительного комитета могут наделяться правами юридического лица.
Решением Казанской городской Думы от 24.12.2005 N 10-5 (с изменениями от 17.02.2006, 20.04.2006, 29.06.2006) утверждена структура Исполнительного комитета, в которую входит, в том числе, и Комитет по транспорту и связи Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани. Наличие в наименовании указанного отраслевого органа Исполкома указания на организационно-правовую форму как муниципального учреждения отражает лишь то обстоятельство, что оно обладает статусом юридического лица и может самостоятельно выступать в качестве участника гражданско-правовых отношений.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Следовательно, для квалификации акта органа местного самоуправления как нарушающего требования указанной нормы закона необходимо наличие двух признаков: 1) такой акт приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и 2) в случае наличия первого признака принятие такого акта не предусмотрено федеральным законом.
В соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Статьей 15 Федерального закона от 24.11.95 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрена обязанность органов местного самоуправления и организаций независимо от организационно-правовых форм по созданию условий инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного пользования всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения, отнесенным к их компетенции, органы местного самоуправления и должностные лица издают муниципальные правовые акты.
Статьей 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Таким образом, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований в части организации транспортного обслуживания населения и издания по указанным вопросам правовых актов, в том числе и нормативных.
При этом, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, не допуская при этом противоречия федеральным законам и законам субъектов федерации, принятых в пределах их полномочий.
В соответствии со ст. 9 Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют организацию пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Законом и иными принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Республики Татарстан, органов местного самоуправления, в том числе формируют и размещают муниципальный заказ на транспортное обслуживание населения.
Для реализации этих полномочий, которые предполагают не только право, но и соответствующую обязанность органов местного самоуправления, эти органы обязаны, в том числе, определить лиц, имеющих намерения и возможности осуществлять пассажирские перевозки транспортом общего пользования в пределах соответствующего муниципального образования (перевозчиков), а также возложить на них соответствующие обязанности (в частности обязанность осуществлять движение по соответствующему маршруту, соблюдать установленный интервал движения и т.п.), без исполнения которых не будет надлежащим образом обеспечено право граждан на транспортное обслуживание.
Определение таких лиц (перевозчиков) может осуществляться как путем заключения договора с каким-либо перевозчиком, выбранным заказчиком пассажирских перевозок, так и путем заключения договора на торгах. Такой порядок и установлен оспариваемым Положением, согласно которому допуск к осуществлению пассажирских перевозок производится в общем порядке — по результатам открытого конкурса (раздел 2 Положения), а в случаях, если конкурс признан несостоявшимся или победитель конкурса уклонился от заключения договора, а также при временном допуске (на срок до проведения конкурса) или при допуске на временные и дополнительные маршруты -путем заключения договора с единственным перевозчиком, удовлетворяющим требованиям, установленным п. п. 1.5 и 2.5 Положения (разделы 3, 5 и 6 Положения).
Возникающие при этом правоотношения между заказчиком пассажирских перевозок и перевозчиком могут осуществляться, в том числе, и путем заключения договора, что соответствует норме ст. 10 указанного Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 N 70-ЗРТ.
В соответствии со ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор может быть заключен на торгах. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Проведение открытого конкурса, как одной из форм соперничества хозяйствующих субъектов, желающих заключить соответствующий договор, соответствует требованиям и целям Федерального закона "О защите конкуренции".
Суд правомерно установил, что оспариваемое Положение не приводит и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, под которой согласно ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.
Из части 1 статьи 10 Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 N 70-ЗРТ и п. 2 Положения о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим транспортом г. Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 08.06.2006 N 13-9 "О Положении о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим транспортом г. Казани", следует, что органы местного самоуправления определяют потребности населения в пассажирских перевозках, формируют муниципальную маршрутную сеть, то есть регулированию подвергаются не все пассажирские перевозки на территории муниципального образования, а только их определенная часть — перевозки по муниципальным маршрутам.
Суд обоснованно указал в решении, согласившись с доводами ответчика, что количество требуемого для осуществления маршрутных пассажирских перевозок подвижного состава является ограниченным и определяется объемом пассажиропотока, утвержденной схемой маршрутов, параметрами улично-дорожной сети, правилами организации дорожного движения, что влечет невозможность допуска к осуществлению пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам всех желающих того перевозчиков. Следовательно, целью проведения открытых конкурсов на право заключения договора об организации и осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Казани является определение перевозчика, который предложит наилучшие условия по организации и осуществлению качественных и безопасных пассажирских перевозок. Коллегия соглашается с доводом ответчика, что право на осуществление пассажирских перевозок в г. Казани возникает не только лишь в связи с участием в конкурсе, проводимом на основании оспариваемого Положения, и признает довод заявителя в указанной части несостоятельным.
Таким образом, суд кассационной инстанции также считает, что оспариваемое Положение не содержит норм, создающих необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, ограничение в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, не устанавливает запретов или ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности и других запретов и ограничений, предусмотренных Федеральным законом "О защите конкуренции".
Соответственно, не является обоснованным и довод заявителя о нарушении оспариваемым Постановлением конституционных прав заявителя, предусмотренных ст. ст. 34 и 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34); ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 76).
В соответствии с п. 2.4 оспариваемого Положения участником конкурса может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
Согласно п. 2.5 оспариваемого Положения к участникам конкурса предъявляются следующие обязательные требования: соответствие участников конкурса требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования по городским маршрутам, в частности наличие статуса коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, наличие соответствующей лицензии на право осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.
Нормы Положения в части требования о наличии у участника конкурса лицензии на право осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом соответствуют требованиям ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии); а также требованиям п/п. 62 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которым деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, подлежит лицензированию.
Положение в части требования наличия у участника конкурса статуса коммерческой организации или индивидуального предпринимателя соответствуют требованиям ст. ст. 2, 23 и 789 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве, в установленном законом порядке.
Частями 1 и 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. К предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Гражданского кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
В соответствии с ч. 1 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица.
Следовательно, деятельность по перевозке транспортом общего пользования может осуществляться только индивидуальными предпринимателями или коммерческими организациями. При этом необходимым условием для признания соответствующей перевозки перевозкой транспортом общего пользования необходимо, чтобы обязанность организации осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица вытекала из закона или иных правовых актов. Для достижения целей удовлетворения потребностей населения г. Казани в такого рода перевозках и в пределах полномочий, предоставленных Исполкому указанными выше нормами законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, ст. ст. 2, 23, 789 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 1.6 Положения установлено, что перевозчик, допущенный к осуществлению пассажирских перевозок, обязан осуществлять перевозки пассажиров и багажа по городским (муниципальным) маршрутам по обращению любого гражданина или юридического лица (публичный договор) в соответствии с действующими правовыми актами и заключенным договором.
Довод заявителя о том, что условия конкурса о необходимости внесения участниками конкурса денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, если такое требование об обеспечении заявок указано в извещении о проведении конкурса, и о не допуске к участию в конкурсе лиц, не внесших такое обеспечение (п. п. 2.6.1 и 2.9.3 Положения), не соответствуют закону, коллегия также признает необоснованным.
В соответствии с ч. 4 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их. Внесенный участником, выигравшим торги, задаток засчитывается в счет причитающихся платежей по заключенному договору. Возможность внесения лицом, выигравшим торги, платежей по заключенному с заказчиком пассажирских перевозок на торгах договору не противоречит действующему законодательству.
Таким образом, указанной нормой федерального закона установлено обязательное внесение задатка участниками торгов, если таковое было указано в извещении о проведении конкурса. Оспариваемое Положение в части, регулирующей обеспечение заявки (п/п. 3 п. 2.6.1, п. п. 2.9.3, 2.10.2, 2.10.3, 2.14.3. 2.15.4, 2.16.3), соответствует требованиям ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Следовательно, требования п. 2.6 оспариваемого Положения о том, что к участию в конкурсе не допускаются участники в случае непредставления ими документов, указанных в извещении о проведении конкурса, либо наличия в таких документах недостоверных сведений, несоответствия требованиям, установленным в п. 2.5 Положения (отсутствие лицензии, статуса предпринимателя или коммерческой организации), невнесения денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или внесение их в неполном объеме, если требование обеспечения таких заявок указано в извещении о проведении открытого конкурса, несоответствия заявки на участие в конкурсе требованиям конкурсной документации, также соответствуют закону, в том числе ст. ст. 2, 23, 49 448, 789 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Несостоятельным является довод заявителя о том, что интересы субъектов малого предпринимательства были ущемлены проведением отдельного конкурса для субъектов малого предпринимательства. Как указал суд, в соответствии с п. 2.18 обжалуемого Положения в целях поддержки малого предпринимательства заказчиком пассажирских перевозок при допуске перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок в связи с утверждением новой маршрутной сети проводятся конкурсы на право заключения договора об организации и осуществлении пассажирских перевозок среди лиц, являющихся субъектами малого предпринимательства, среднесписочное количество работников которых за три месяца, предшествующих публикации извещения о конкурсе, не превысило 30 человек, и имеющих во владении на праве собственности или ином законном основании не более 10 единиц подвижного состава (автобусов) малого класса вместимости. Указанное положение необоснованно расценено заявителем как норма, препятствующая участию указанных в п. 2.18 обжалуемого Положения лиц в конкурсе по другим лотам наряду с остальными лицами, не соответствующими указанным критериям. Установлено, что обжалуемое Положение не содержит никаких ограничений для лиц, указанных в п. 2.18 Положения, на участие в конкурсе на общих основаниях по другим лотам, не предназначенным исключительно для субъектов малого предпринимательства.
Таким образом, обоснованно признан несостоятельным и довод заявителя о том, что Положением установлены "преференции и предпочтения" перевозчикам, имеющим более 10 единиц подвижного состава, и ущемляются права предпринимателей, имеющих менее 10 единиц подвижного состава, поскольку в соответствии с п. 2.18.4 Положения в случае признания торгов, участниками которых являются субъекты малого предпринимательства, несостоявшимися, повторные торги не проводятся и договор с единственным участником конкурса не заключается, допуск к осуществлению перевозок на таком маршруте осуществляется в общем порядке, в то время как согласно п. 2.17.1 Положения в других случаях (когда в конкурсе участвуют перевозчики, имеющие более 10 единиц подвижного состава) возможность проведения повторных торгов и заключения договора с единственным участником конкурса не исключается.
Судом сделан правильный вывод, что в целях обеспечения оказания транспортных услуг населению заказчик пассажирских перевозок, установив отсутствие интереса субъектов малого предпринимательства к осуществлению перевозок на соответствующем маршруте (если конкурс признан несостоявшимся), вправе осуществить выбор перевозчика на общих основаниях путем проведения открытого конкурса среди всех лиц, удовлетворяющих требованиям, установленным законом и Положением.
Заявителем в качестве основания для признания не соответствующим оспариваемого Положения требованиям ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" указано, что в случае заявителя (конкурс на право заключения договора об осуществлении перевозок на маршруте N 15) минимальный размер денежного условия составляет 800000 руб., а количество требуемого подвижного состава в Извещении о проведении открытого конкурса указано в количестве 16 автобусов, а у Заявителя в собственности только 10 автобусов. Таким образом, предприниматель, осуществлявший деятельность по перевозкам в течение ряда лет, в случае отсутствия у него необходимого подвижного состава и соответствующей денежной суммы подлежит исключению из участия в конкурсе и лишается возможности заниматься предпринимательской деятельностью, какой занимался ранее. Лоты с N 38 по N 57 оценены заявителем как невыгодные и его не устраивающие.
Коллегия соглашается с выводом суда, что указанные доводы заявителя не имеют правового значения, поскольку не свидетельствуют, с учетом изложенного выше, о несоответствии оспариваемого Положения действующему законодательству и о нарушении прав заявителя. Ограничения на участие в конкурсе установлены оспариваемым Положением в соответствии с законом. При этом лицо, не обладающее необходимым количеством подвижного состава и (или) денежных средств, не лишается возможности участия в конкурсе, то есть допускается к участию в нем. Однако обеспечение условий, при которых заявитель победил бы в конкурсе, не входит в полномочия органов местного самоуправления, и более того, противоречило бы нормам Федерального закона "О защите конкуренции".
Вопрос о прекращении действия договора заявителя не может быть предметом рассмотрения в рамках данного дела, так как его прекращение не связано с принятием обжалуемого нормативного акта.
Указанный вопрос должен решаться в установленном законом порядке.
Несостоятельным является довод заявителя жалобы о том, что судом при вынесении решения допущено "грубое" нарушение норм процессуального права, выразившееся в том, что 02.04.2007 судебное заседание проведено в единоличном составе.
Установлено, что 26.04.2007 судебное заседание проведено в коллегиальном составе. Суд устранил допущенное нарушение, судебное заседание проведено с самого начала.
Нарушение, на которое ссылается заявитель жалобы, не повлияло на правильность принятого решения и не может являться основанием для отмены принятого по делу судебного акта.
Таким образом, суд правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт и отдельные его положения соответствуют закону и перечисленным заявителем нормативным правовым актам, в связи с чем он не может быть признан недействующим и нарушающим права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом и отдельными его положениями.
На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.05.2007 по делу N А65-28344/06 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.