Поскольку в действиях Правительства Астраханской области при утверждении Постановлением от 04.03.2005 N 10 Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом отсутствует нарушение п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства признаны недействительными

Постановление ФАС Поволжского округа от 16.01.2007 по делу N А06-2765У/3-14/06

от 16 января 2007 года
Дело N А06-2765У/3-14/06
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области, г. Астрахань,
на решение от 18.08.2006 и Постановление апелляционной инстанции от 18.10.2006 Арбитражного суда Астраханской области по делу N А06-2765У/06
по заявлению Правительства Астраханской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области о признании недействительными решения и предписания, с привлечением заинтересованных лиц: Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области и Государственного учреждения "Областное управление автомобильного транспорта "Астраханьтрансавто",

УСТАНОВИЛ:

Правительство Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области о признании недействительными решения N 12-К-03-06 от 24.05.2006 и предписания N 12-К-03-06 от 23.05.2006, с привлечением в качестве заинтересованных лиц Министерства промышленности и связи Астраханской области и ГУ "Областное управление автомобильным транспортом".
В порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса РФ к участию в деле были привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области и ГУ "Областное управление автомобильным транспортом"
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 18.08.2006 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Постановлением апелляционной инстанции от 18.10.2006 решение суда от 18.08.2006 оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области, г. Астрахань, ставит вопрос об отмене решения и Постановления апелляционной инстанции как принятых с нарушением норм материального права.
Законность решения от 18.08.2006 и Постановления апелляционной инстанции от 18.10.2006 проверена в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационной инстанцией. Оснований для их отмены не найдено по следующим основаниям.
Материалами дела установлено, что Постановлением Правительства Астраханской области от 04.03.2005 N 10-П утверждены Правила организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, в которых п. 7 запрещается выполнение регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком.
Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области N 12-К-03-06 от 24.05.2006 признано, что Правительство Астраханской области, утвердившее Постановлением от 04.03.2005 N 10-П Правила организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, содержащие в п/п. 3.7 запрет на выполнение регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком, нарушило п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также решено выдать Правительству Астраханской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Предписанием N 12-К-03-06 от 23.05.2006 Правительству Астраханской области предписано прекратить нарушение п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выразившееся в утверждении Постановлением от 04.03.2005 N 10 Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, для чего в срок до 26.06.2006 исключить первый абзац п. 3.7 — "без заключения соответствующего договора с заказчиком" либо привести Правила в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. А также в срок до 30.06.2006 сообщить в Астраханское УФАС России об исполнении предписания, представив документы, подтверждающие его исполнение.
В соответствии с требованиями п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении деятельности на товарных рынка" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов; в том числе запрещается:
вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;
давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов;
необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;
необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области пришло к выводу, что норма Правил, устанавливающая запрет на осуществление регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения договора с заказчиком, принята вне предмета ведения субъекта Российской Федерации и противоречит ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой установлено, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым на себя обязательством.
Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу, что в действиях Правительства Астраханской области отсутствует нарушение п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" при утверждении Постановлением от 04.03.2005 N 10 Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, содержащих в п/п. 3.7 запрет на выполнение регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком.
В соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с п/п. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
Статьей 4 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу понятий, определенных ст. 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" следует, что:
дорожное движение — совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог;
безопасность дорожного движения — состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий;
обеспечение безопасности дорожного движения — деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий;
организация дорожного движения — комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.
Основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения согласно ст. 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" являются:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Статьей 5 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" определены основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, которые осуществляются посредством:
установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;
разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов;
осуществления деятельности по организации дорожного движения;
осуществления государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Правилами организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, утвержденными Постановлением Правительства Астраханской области от 04.03.2005 N 10-П, установлен единый порядок организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области.
В силу п. 2.1 Правил организация транспортного обслуживания населения на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения осуществляется заказчиком, которым согласно п. 1.2 Правил является Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области.
Согласно п. 2.5 Правил привлечение перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок осуществляется путем проведения открытых конкурсов на осуществление пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах Астраханской области.
В соответствии с п. 3.1 Правил взаимоотношения заказчика и перевозчика регламентируется государственным заказом и договором перевозки.
Согласно п. 3.6 Правил выполнение регулярных перевозок осуществляется на основании договора с заказчиком.
Исходя из указанных выше положений п. 3.7 Правил предусматривает запрещение выполнения регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области полагает, что указанный запрет противоречит положениям ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно посчитали, что данный вывод является необоснованным, поскольку в соответствии с Правилами привлечение перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок осуществляется путем проведения открытых конкурсов.
В силу ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации в открытом конкурсе может участвовать любое лицо. Следовательно, никаких ограничений для юридических лиц и предпринимателей для участия в открытых конкурсах на осуществление пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах Астраханской области не имеется.
В соответствии со ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор заключается с лицом, выигравшим торги.
Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу, что между оспариваемым п. 3.7 Правил в части запрещения выполнения регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком и нормами федерального законодательства противоречий не имеется.
Исходя из положений, установленных Правилами, полномочия заказчика пассажирских перевозок направлены на обеспечение безопасности пассажирских перевозок, а не на ограничение свободы предпринимательской деятельности. При этом положения, предусмотренные Правилами в части заключения договоров, касаются только тех перевозчиков, которые намерены осуществлять пассажирские перевозки по определенным маршрутам, открытым заказчиком, и не обязывают вообще всех перевозчиков заключать договоры.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области не представило доказательств того, что в результате утверждения Постановлением от 04.03.2005 N 10-П Правительством Астраханской области Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах, содержащих в п. 3.7 запрет на выполнение регулярных перевозок на межмуниципальных маршрутах без заключения соответствующего договора с заказчиком, Правительством Астраханской области допущены нарушения антимонопольного законодательства.
С учетом изложенного решение от 18.08.2006 и Постановление апелляционной инстанции от 18.10.2006 являются законными, правовых оснований для их отмены у суда кассационной инстанции не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 18.08.2006 и Постановление апелляционной инстанции от 18.10.2006 Арбитражного суда Астраханской области по делу N А06-2765У/3-14/06 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.