Об оставлении без изменения решения Брянского областного суда от 29.02.2016, которым удовлетворен административный иск об оспаривании п. 2.2 Положения о гарантиях депутатов Брянского городского Совета народных депутатов, принятого решением Брянского городского Совета народных депутатов от 29.04.2009 N 45

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 22.06.2016 N 83-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Брянского городского Совета народных депутатов на решение Брянского областного суда от 29 февраля 2016 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Брянской области об оспаривании пункта 2.2 Положения о гарантиях депутатов Брянского городского Совета народных депутатов, принятого решением Брянского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2009 года N 45.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Брянского городского Совета народных депутатов Тулуповой Л.А., контрольно-счетной палаты города Брянска Воеводина А.С. и финансового управления Брянской городской администрации Романова Б.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

29 апреля 2009 года решением Брянского городского Совета народных депутатов N 45 принято Положение о гарантиях депутатов Брянского городского Совета народных депутатов.
Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 23 декабря 2011 года N 701, вступившим в силу с 1 января 2012 года, в пункт 2.2 данного Положения внесено изменение.
Указанные решения официально опубликованы, соответственно, 8 мая 2009 года и 29 декабря 2011 года в газете "Брянск" N 24 и N 51.
Согласно пункту 2.2 названного Положения депутатам Брянского городского Совета народных депутатов ежемесячно компенсируются расходы, связанные с осуществлением полномочий, в размере тридцати тысяч рублей.
Прокурор Брянской области обратился в суд с административным иском о признании приведенной нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу в связи с ее противоречием статьям 31 и 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 2 Закона Брянской области от 12 августа 2008 года N 69-З "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области".
Решением Брянского областного суда от 29 февраля 2016 года административный иск прокурора Брянской области удовлетворен.
В апелляционной жалобе Брянский городской Совет народных депутатов просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного прокурором Брянской области требования.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
В силу пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 29 Устава города Брянска (принят Брянским городским Советом народных депутатов 30 ноября 2005 года) представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории города Брянска, является Брянский городской Совет народных депутатов, который состоит из 32 депутатов, избираемых населением города Брянска на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Брянской области.
Депутаты городского Совета народных депутатов осуществляют свои полномочия преимущественно на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности городского Совета народных депутатов (пункт 2 статьи 31 Устава города Брянска).
Законом Брянской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области" предусмотрено, что уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий главы муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления (подпункт 3 пункта 1 статьи 2).
Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 2 указанного Закона Брянской области уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, не осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться компенсация расходов, связанных с осуществлением полномочий.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 33 Устава города Брянска депутату городского Совета народных депутатов, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств бюджета города Брянска гарантируется возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата.
Депутату городского Совета народных депутатов, не осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств бюджета города Брянска в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 33 Устава города Брянска гарантируется компенсация расходов, связанных с осуществлением полномочий.
Как следует из пункта 2.2 Положения о гарантиях депутатов Брянского городского Совета народных депутатов, депутатам Брянского городского Совета народных депутатов ежемесячно компенсируются расходы, связанные с осуществлением полномочий, в размере тридцати тысяч рублей.
Предусмотренный законом порядок принятия указанного Положения Брянским городским Советом народных депутатов соблюден.
Вместе с тем ежемесячная фиксированная выплата депутатам Брянского городского Совета народных депутатов, согласно пункту 2.2 указанного Положения, предусмотрена независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму понесенных расходов.
Таким образом, органом местного самоуправления установлена ничем не обусловленная обязанность по выплате депутатам Брянского городского Совета народных депутатов надбавки компенсационного характера независимо от понесенных ими расходов, что приводит к нарушению в сфере бюджетного процесса, а также к нарушению принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса РФ.
Неопределенность оспариваемой правовой нормы ведет к возможности ее произвольного применения, а значит — к нарушению принципа равенства всех перед законом.
Согласно частям 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в силу положений статьи 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов.
Как следует из материалов дела, с 2011 года бюджет города Брянска является дефицитным. Муниципальное образование получает дотации из областного бюджета, размер которых ежегодно увеличивается.
Разрешая заявленные требования, суд правильно исходил из того, что федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления. Реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, орган местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера соответствующих выплат руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий по установлению депутатам представительного органа муниципального образования материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При рассмотрении и разрешении дела суд пришел к обоснованному выводу о несоответствии пункта 2.2 Положения о гарантиях депутатов Брянского городского Совета, принятого решением Брянского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2009 года N 45, требованиям федерального и областного законодательства.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Брянского городского Совета народных депутатов, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в судебном акте.
Вывод суда о противоречии оспариваемого положения федеральному законодательству мотивирован, соответствует требованиям закона, оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, судом не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Брянского областного суда от 29 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Брянского городского Совета народных депутатов — без удовлетворения.