Требование: О признании незаконными бездействия министерства, отказа в предоставлении обществу без проведения аукциона лесных участков, обязании их предоставить

Обстоятельства: Отказ мотивирован отнесением спорных участков к защитным лесам, расположенным в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не предусматривающих размещение объектов для запрашиваемого вида использования лесов.
Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку на испрашиваемых лесных участках запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.08.2016 N Ф08-5053/2016 по делу N А32-44709/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 03 августа 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Волкова Я.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя — общества с ограниченной ответственностью "Гелнерудстрой" (ИНН 2304065483, ОГРН 1142304000277) — Будяковой А.В. (доверенность от 14.07.2016) и Фарисеева И.А. (доверенность от 24.11.2015), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, — Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гелнерудстрой" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 по делу N А32-44709/2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.), установил следующее.
ООО "Гелнерудстрой" (далее — общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее — министерство), выразившегося в нарушении срока рассмотрения заявления от 14.07.2014 N 202-19522/15-0/14.07.15 и порядка извещения о принятом решении; признании незаконным отказа от 24.08.2015 N 202-14104/15-05.3.24.08.15 в предоставлении обществу без проведения аукциона сроком до 19.11.2034 лесных участков в составе земель лесного фонда общей площадью 10,25 га, расположенных в квартале N 43а, выдел 9, части выделов 7, 8, 10, 16, 48 Кабардинского участкового лесничества Геленджикского лесничества, испрашиваемых для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, с целью добычи строительного камня на Светлом месторождении (лицензия КРД N 80323 ТЭ от 19.11.2014); возложении на министерство обязанности предоставить обществу лесные участки в составе земель лесного фонда сроком до 19.11.2034 путем заключения без проведения аукциона договора аренды в течение месяца со дня вступления в законную силу судебного акта.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.01.2016 (судья Колодкина В.Г.) требования общества удовлетворены частично. Признан незаконным отказ министерства от 24.08.2015 N 202-14104/15-05.3.24.08.15 в предоставлении обществу лесных участков с возложением на министерство обязанности в течение месяца с момента вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения путем предоставления заявителю в аренду без проведения аукциона лесных участков в составе земель лесного фонда общей площадью 10,25 га, расположенных в квартале 43а, выдел 9, части выделов 7, 8, 10, 16, 48 Кабардинского участкового лесничества Геленджикского лесничества, испрашиваемых для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, с целью добычи строительного камня на Светлом месторождении. Суд пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ министерства в предоставлении лесных участков для разработки месторождения полезных ископаемых с целью добычи строительного камня на Светлом месторождении противоречит закону и нарушает права общества, создает препятствия в осуществлении деятельности в соответствии с выданной заявителю лицензией. Согласно сведениям, содержащимся в приложении N 6 к лицензии КРД N 80323 ТЭ, в границах лицензионного участка отсутствуют особо охраняемые природные территории и участки ограниченного и запрещенного землепользования. Ссылаясь на отсутствие прямого запрета на выполнение работ по разработке месторождений полезных ископаемых в защитных лесах (за исключением особо защитных участков), суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у министерства оснований для отказа обществу в предоставлении лесных участков в аренду по приведенным в обжалуемом отказе мотивам. Министерство в установленном порядке не подтвердило факт отнесения спорных лесных участков к первому и второму поясам зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 решение в части признания незаконным отказа министерства, возложении обязанности устранить допущенные нарушения и взыскания с министерства в пользу общества судебных расходов по уплате государственной пошлины отменено, в удовлетворении указанных требований отказано. В остальной части решение оставлено без изменения. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого отказа министерства требованиям лесного законодательства. В силу части 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — Лесной кодекс) в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Согласно лесохозяйственному регламенту Геленджикского лесничества, утвержденному приказом департамента лесного хозяйства Краснодарского края от 22.12.2008 N 1081, испрашиваемые лесные участки общей площадью 10,25 га, расположенные в квартале N 43а, выдел 9, части выделов 7, 8, 10, 16, 48 Кабардинского участкового лесничества Геленджикского лесничества, относятся к защитным лесам. В соответствии с приложением N 1 к лицензии на пользование недрами КДД N 80323 ТЭ испрашиваемые лесные участки расположены в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны водозаборных скважин Мезыбского месторождения пресных подземных вод, предоставленного в пользование муниципальному унитарному предприятию муниципального образования город-курорт Геленджик "Водопроводно-канализационное хозяйство" на основании лицензии КРД N 03798 ВЭ (т. 1, л.д. 20). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.05.2013 N 849-р утвержден Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защиты лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (далее — Перечень N 849-р). Согласно пункту 2 Перечня N 849-р карьеры включены в число объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в эксплуатационных лесах и в резервных лесах, за исключением особо защитных участков лесов (помимо объектов, указанных в пункте 1 Перечня). С учетом установленных обстоятельств апелляционный суд пришел к выводу о том, что размещение карьера в защитных лесах, не относящихся к категории, указанной в пункте 2 Перечня N 849-р, противоречит лесному законодательству и несовместимо с их целевым назначением. Верховный Суд Российской Федерации в решении от 08.09.2014 N АКПИ14-894 разъяснил, что, утверждая Перечень N 849-р, Правительство Российской Федерации, реализуя предписания федерального законодателя, конкретизировало положения Лесного кодекса, сформировав перечень и определив наименование объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, размещение которых в защитных лесах, а также в эксплуатационных и резервных лесах допускается нормами Лесного кодекса. Следовательно, отсутствие в Перечне N 849-р указания на объект, не связанный с созданием лесной инфраструктуры, свидетельствует о невозможности его размещения в защитных лесах.
В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также на несоответствие сделанных апелляционным судом выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить постановление от 15.04.2016 и оставить в силе решение от 20.01.2016. По мнению подателя жалобы, министерство не подтвердило факт нахождения испрашиваемых лесных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на наличие которых ссылалось в оспариваемом отказе. Перечень N 849-р не распространяется на спорные отношения, поскольку в нем отсутствует упоминание о зонах санитарной охраны источников водоснабжения и питьевого назначения. Суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что понятия "зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" и "водоохранная зона" не тождественны. С учетом пунктов 1.8 и 3.3.2.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" отсутствует запрет на выполнение всех видов работ, в том числе на добычу песка, гравия, дноуглубительных работ, в пределах акватории зон 2 и 3 поясов санитарной охраны Мезыбского месторождения пресных подземных вод в горном отводе общества.
Отзыв на кассационную жалобу в суд не поступил.
В судебном заседании представители общества настаивали на отмене постановления от 15.04.2016.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что постановление суда апелляционной инстанции следует оставить без изменения.
Как видно из материалов дела, на основании приказа министерства от 14.11.2014 N 1751 обществу выдана лицензия КРД N 80323 ТЭ (зарегистрирована 19.11.2014 за N 323) с целевым назначением — добыча строительного камня на Светлом месторождении на участке недр, расположенном на северной окраине пос. Светлый муниципального образования город-курорт Геленджик Краснодарского края. Срок действия лицензии установлен до 19.11.2034. Площадь лицензионного участка составляет 10,89 га. Согласно условиям лицензии, лицензионному участку придан статус горного отвода в предварительных границах с ограничением по глубине по подошве продуктивной толщи. Предварительные границы лицензионного участка с географическими координатами и схема его расположения приведены в приложениях к лицензии (т. 1, л.д. 18-33).
По условиям лицензии добыча полезного ископаемого разрешается при наличии оформленного земельного участка на соответствующий участок работ (пункт 4.5 приложения N 1 к лицензии).
Общество 14.07.2015 обратилось в министерство с заявлением о предоставлении в пользование лесных участков общей площадью 10,25 га в составе земель лесного фонда без проведения аукциона сроком до 19.11.2034, расположенных в квартале N 43а, выдел 9, части выделов 7, 8, 10, 16, 48 Кабардинского участкового лесничества Геленджикского лесничества, испрашиваемого для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, с целью добычи строительного камня на Светлом месторождении. В заявлении указано, что в ходе работ по данному виду использования лесов предстоит проведение рубок насаждений на лесных участках (т. 1, л.д. 12, 13).
Министерство по результатам рассмотрения обращения отказало в предоставлении испрашиваемых лесных участков в связи с их отнесением к защитным лесам, расположенным в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не предусматривающих размещение объектов для запрашиваемого вида использования лесов (т. 1, л.д. 14, 15).
Общество, полагая, что отказ министерства противоречит закону, нарушает принадлежащие ему права в сфере предпринимательской деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс), пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 Кодекса).
В соответствии с частью 1 статьи 43 Лесного кодекса использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии со статьей 21 Лесного кодекса.
Частью 1 статьи 21 Лесного кодекса предусмотрено, что строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для: 1) осуществления работ по геологическому изучению недр; 2) разработки месторождений полезных ископаемых; 3) использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; 4) использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов; 5) переработки древесины и иных лесных ресурсов; 6) осуществления рекреационной деятельности; 7) осуществления религиозной деятельности.
Согласно части 5 названной нормы в целях, предусмотренных пунктами 1 — 4 части 1 данной статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
Часть 5.1. статьи 21 Лесного кодекса определяет, что в защитных лесах предусмотренные частью 5 рассматриваемой статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей, предусмотренных пунктами 1 — 4 части 1 данной статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу части 7 статьи 21 Лесного кодекса перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.
Как видно из материалов дела испрашиваемые заявителем лесные участки Кабардинского лесничества относятся к защитным лесам (т. 1, л.д. 60, 61). При этом в статье 2 приложения N 1 к выданной обществу лицензии указано, что лицензионный участок расположен в границах зоны санитарной охраны второго и третьего поясов водозаборных скважин Мезыбского месторождения пресных подземных вод, предоставленного в пользование МУП "Водопроводно-канализационное хозяйство" на основании лицензии на пользование недрами КДР 03798 ВЭ (т. 1, л.д. 20).
В соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Согласно части 2 статьи 102 Лесного кодекса с учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются категории указанных лесов, в том числе леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, к которым относятся и леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
В силу части 5 статьи 102 Лесного кодекса в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.
Во исполнение части 7 статьи 21 Лесного кодекса Правительство Российской Федерации утвердило Перечень N 849-р, согласно пункту 2 которого карьеры включены в состав объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по разработке месторождений полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 3 части 2 статьи 102 Лесного кодекса), а также в эксплуатационных и в резервных лесах, за исключением особо защитных участков лесов. Пункт 2 (1) Перечня N 849-р допускает размещение карьеров в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных в водоохранных зонах, пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, и в нерестоохранных полосах лесов, за исключением особо защитных участков лесов.
Исходя из содержания приведенные норм, размещение карьера в защитных лесах, не относящихся к указанной категории, противоречит лесному законодательству и несовместимо с целевым назначением и полезными функциями ценных лесов.
Испрашиваемые обществом лесные участки находятся в защитных лесах, которые не относятся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также в эксплуатационных и в резервных лесах, за исключением особо защитных участков лесов; к защитным лесам, относящимся к категории лесов, расположенных в водоохранных зонах, пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, и в нерестоохранных полосах лесов, за исключением особо защитных участков лесов.
Апелляционный суд, установив, что испрашиваемые лесные участки расположены в защитных лесах, в которых запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями, пришел к правильному выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для удовлетворения требований общества (часть 3 статьи 201 Кодекса).
Доводы общества об отсутствии доказательств отнесения спорных лесных участков к защитным лесам противоречит представленным в материалы дела доказательствам. Указание на нахождение горного отвода во 2 и 3 поясах зон санитарной охраны Мезыбского месторождения пресных подземных вод содержится в выданной обществу лицензии. В силу статьи 102 Лесного кодекса к защитным относятся леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подпункт "а" пункта 3 части 2 данной статьи).
Принимая во внимание, что общество просило предоставить в аренду лесные участки общей площадью 10,25 га (при общей площади лицензионного участка 10,89 га), аргумент заявителя о том, что определенная часть лесных участков не выполняет функции защиты природных и иных объектов, не имеет значения для квалификации в качестве правомерного отказа министерства в предоставлении участков испрашиваемой площади (10,25 га). Требование о предоставлении лесных участков иной площади в рамках настоящего дела не заявлено.
Доводы общества о том, что суд апелляционной инстанции не применил СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", допускающий осуществление работ по добыче песка и гравия во втором и третьих поясах зон санитарной охраны источников водоснабжения, следует отклонить. В заявлении о предоставлении лесных участков указано, что в целях работ по геологическому изучению недр, разработки месторождения полезных ископаемых (с организацией работы карьера; т. 2, л.д. 1-300), требуется проведение рубок насаждений на лесных участках. Данный вид использования лесов регламентируется Лесным кодексом, который запрещает осуществление видов деятельности, несовместимой с целевым назначением и полезными функциями защитных лесов. Размещение карьера в защитных лесах, не относящихся к категориям, указанным в пунктах 2 и 2 (1) Перечня N 849-р, противоречит лесному законодательству и несовместимо с их целевым использованием.
Иные аргументы, приведенные в кассационной жалобе общества, не влияют на оценку законности и обоснованности апелляционного постановления, в связи с чем не принимаются арбитражным судом округа.
Суд апелляционной инстанции полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применил нормы материального и процессуального права, поэтому основания для отмены постановления от 15.04.2016 по доводам кассационной жалобы отсутствуют.
Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
Расходы по уплате государственной пошлины при обращении в арбитражный суд округа относятся на общество (статья 110 Кодекса).
Руководствуясь статьями 274, 284 — 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 по делу N А32-44709/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.И.МЕЩЕРИН

Судьи Я.Е.ВОЛКОВ Н.С.МАЗУРОВА