Требование: О признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа

Обстоятельства: В действиях организатора конкурса на заключение договора на техническое обслуживание электростанций выявлены нарушения (в конкурсной документации отсутствует порядок оценки и сопоставления заявок, неточно указаны даты рассмотрения предложений участников и подведения итогов конкурса, победителем признан участник, предложивший демпинговую цену).
Решение: В удовлетворении требования отказано, так как установленные в документации требования к порядку оценки и сопоставления заявок противоречат закону, заявка победителя конкурса содержала демпинговую цену, при этом запрос структуры предложенной им цены и ее обоснования не производился.

Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24.02.2016 N Ф09-431/16 по делу N А60-27171/2015

Дело N А60-27171/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 24 февраля 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Черкезова Е.О.,
судей Жаворонкова Д.В., Гусева О.Г.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Макрорегионального филиала "Урал" ОАО междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее — общество "Ростелеком") на решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.08.2015 по делу N А60-27171/2015 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
общества "Ростелеком" — Суляева С.В. (доверенность от 05.02.2014 N 04-35/23-14), Москвитин О.А. (доверенность от 10.09.2014 N 01/29/832-14);
Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее — Управление, антимонопольный орган) — Лопарева А.Д. (доверенность от 14.09.2015 N 37), Иванова О.А. (доверенность от 25.12.2015 N 47).

Общество "Ростелеком" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению о признании недействительным решения от 02.04.2015 N 76-А по результатам рассмотрения жалобы общества с ограниченной ответственностью "Энергопром" (далее — общество "Энергопром") на действия заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее — Федеральный закон N 223) и отмене предписания от 02.04.2015 N 76-А о совершении действий на основании решения от 02.04.2015 N 76-А.
Решением суда первой инстанции от 15.08.2015 (судья Хачев И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 (судьи Васева Е.Е., Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе общество просит названные судебные акты отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, не соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения исходя из следующего.
Как следует из материалов дела, 19.02.2015 в единой информационной системе в сети "Интернет" размещено извещение и документация о проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения договора на проведение работ по техническому обслуживанию дизельных электростанций (извещение N 31502048300).
В соответствии с протоколом вскрытия заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 12.03.2015 поступили заявки от обществ с ограниченной ответственностью "Уралэнергоэффект", "АВИСТЕН", "Энергопром".
Рассмотрев заявки претендентов на участие в открытом конкурсе комиссией допущены к участию все три заявки. По результатам оценки заявок победителем признано общество "АВИСТЕН".
В Управление 24.03.2015 поступила жалоба общества "Энергопром" с информацией о нарушении, допущенном организатором торгов (заказчиком) в лице Екатеринбургского филиала общества "Ростелеком", его комиссией при проведении открытого конкурса в электронной форме на "Работы по техническому обслуживанию ДЭС Екатеринбургского филиала" (извещение N 31502048300). В обоснование жалобы общество "Энергопром" указало, что в результате неточных формулировок в документации о закупке и их отклонении от нормативов, общество "АВИСТЕН", предложив демпинговую цену, признано победителем конкурса. Тогда как обществу "Энергопром", предложившему цену, менее чем на 25% ниже начальной, в соответствии с требованиями документации о закупках, присвоен номер 2.
По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 02.04.2015 N 76-А, которым жалоба общества "Энергопром" признана обоснованной и в действиях организатора торгов установлено нарушение заявителем ч. 2 ст. 2, п. 11, 13 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ, ч. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Федеральный закон N 135-ФЗ).
На основании решения Управления обществу "Ростелеком" выдано предписание от 02.04.2015 N 76-А об устранении выявленных нарушений, а именно: в срок до 15.07.2015 внести изменения в положение о закупках товаров, работ, услуг общества "Ростелеком" в части установления срока, до истечения которого договор не может быть заключен, не менее установленного ч. 4 ст. 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ и устранении нарушений, установленных решением от 02.04.2015 N 76-А; в срок до 24.07.2015 представить в антимонопольный орган копию документа, подтверждающего выполнение п. 1 предписания.
Полагая, что решение и предписание Управления незаконны, общество "Ростелеком" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суды, сделав вывод об отсутствии совокупности обстоятельств для признания ненормативных актов антимонопольного органа незаконными, отказали в удовлетворении заявленных требований.
Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.
Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Положениями ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ установлен ряд случаев, позволяющих участнику закупки обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг.
Согласно ст. 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ.
Помимо нарушений, предусмотренных в ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ, которые могут быть обжалованы участником закупки в антимонопольный орган, согласно ч. 5 ст. 17 Федерального закона N 135-ФЗ положения ч. 1 настоящей статьи распространяются в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ.
В связи с этим судами верно указано, что полномочия антимонопольного органа по контролю за закупками, проводимыми в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ, могут быть реализованы посредством выявления и рассмотрения в установленном порядке нарушений, поименованных в ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 135-ФЗ.
Соответствующий довод кассационной жалобы о том, что в решении антимонопольного органа отсутствуют ссылки на нарушения, допущенные обществом "Ростелеком", подпадающие под действия ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ, следовательно, антимонопольный орган не вправе был принимать жалобу общества "Энергопром" к рассмотрению, судом кассационной инстанции подлежит отклонению.
Кроме того, общество "Ростелеком" считает, что нормы Федерального закона N 223-ФЗ не предписывают, что в Положении о закупках должны быть предусмотрены все возможные для установления требования к порядку оценки и сопоставления заявок на участие в закупке для того, чтобы их конкретный перечень в отношении отдельной закупки мог быть определен в документации.
Суды, оценив названный довод, указали следующее.
Закупка осуществлялась заказчиком в соответствии с нормами Федерального закона N 223-ФЗ на основании положения о закупках товаров, работ, услуг общества "Ростелеком" утвержденного решением Совета директоров общества "Ростелеком" (протокол от 30.12.2013 N 26).
Разделом III Положения урегулированы особенности размещения закупок в форме открытого конкурса.
Согласно п. 17.3 положения для основного этапа закупки (оценки и сопоставления заявок) общество "Ростелеком" вправе с учетом п. 14.2 и 14.12 настоящего Положения устанавливать любые критерии, в том числе: цену договора; сроки поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, которые являются предметом договора; качественные и функциональные характеристики товаров, работ и услуг, которые являются предметом договора; условия гарантии качества товаров, работ и услуг, которые являются предметом договора; квалификация участника, в том числе персонала участника, который предполагается привлечь для исполнения договора, опыт исполнения договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, аналогичных закупаемым, образование, квалификация персонала участника, включая наличие ученых степеней; надлежащее исполнение участником ранее заключенных договоров, в том числе с обществом; деловая репутация и надежность участника.
В соответствии с п. 14.2 Положения для оценки и сопоставления заявок общество вправе устанавливать с учетом способа закупки любые критерии и величины значимости этих критериев, обеспечивающие определение победителя закупки способного наилучшим образом, своевременно и полно удовлетворить потребности общества в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств. Критерии и величины значимости этих критериев, не установленные в документации о закупке, не могут использоваться при оценке и сопоставлении заявок.
Управление, проанализировав положение, извещение и документацию о закупке на соответствие требованиям Федерального закона N 223-ФЗ пришло к выводу о том, что поскольку в Положении о закупках отсутствует порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, то требования, установленные в закупочной документации к порядку оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, противоречат п. 13 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о закупках товаров при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Согласно ч. 6 ст. 3 Закона о закупках не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.
В п. 12 и 13 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках товаров предусмотрено, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в частности, критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.
Однако общество "Ростелеком" в нарушение п. 13 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ установило в документации о закупке критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, которые не предусмотрены положением о закупках.
В связи с этим суды обоснованно поддержали вывод антимонопольного органа о нарушении обществом "Ростелеком" п. 13 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ. Названное нарушение влечет невозможность осуществления комиссией действий по надлежащей оценке и сопоставлению заявок на участие в аукционе.
Общество "Ростелеком" в кассационной жалобе также ссылается на то, что в закупочной документации определены необходимые сведения в части места и даты проведения этапов закупки.
Суды, оценив названный довод общества "Ростелеком", руководствуясь п. 7 ч. 9, п. 11 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ, установив, что в извещении о закупке и информационной карте заказчик указал: рассмотрение заявок не позднее 17.03.2015; оценка и сопоставление заявок не позднее 20.03.2015; подведение итогов закупки не позднее 31.03.2015; этапы открытого конкурса проводятся по адресу заказчика: г. Екатеринбург, ул. Луначарского, 134б, верно пришли к выводу о том, что заказчиком указана предполагаемая дата рассмотрения предложений участников закупки и подведения итогов закупки, что является нарушением п. 11 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ.
Кроме того, общество "Ростелеком" считает, что Положение о закупках в полной мере регламентирует процедуру закупки в части проведения процедуры рассмотрения заявок с аномально заниженной ценой договора и в названной части полностью соответствует положениям Федерального закона N 223-ФЗ.
Судами установлено, что п. 29 Положения о закупке установлены случаи отклонения заявки с демпинговой ценой: общество "Ростелеком" вправе отклонить заявку, предоставленную претендентом, если предложенная в ней цена договора (договоров) в сочетании с другими сведениями, указанными в заявке, аномально занижена, в том числе на аукционе, и у общества возникли обоснованные сомнения в способности претендента/участника исполнить договор на предложенных условиях. Аномально заниженной ценой договора (договоров) признается снижение цены на 25% или более процентов ниже начальной (максимальной) цены договора, установленной в извещении о закупке и документации о закупке. Документацией о закупке может быть установлен иной размер процентов, снижение на который или снижение ниже которого признается аномальным (п. 29.1).
Закупочная комиссия вправе запросить у претендента/участника структуру предлагаемой им цены договора и обоснование такой цены договора, если его заявка, содержит предложение о цене договора на 25% (двадцать пять процентов или на иной размер процентов, установленный документацией о закупке) ниже, чем начальная (максимальная) цена договора, установленная в извещении о закупке и документации о закупке. Претендент/участник, предоставивший такую заявку, обязан предоставить структуру предлагаемой цены договора и обоснование такой цены договора. Закупочная комиссия в сроки осуществления закупки, проводит анализ всей информации, предоставленной участником в заявке (п. 29.2).
Если участник не предоставил информацию, установленную п. 29.2 настоящего положения, или закупочная комиссия пришла к решению, что представленная участником структура предлагаемой им цены договора и обоснование такой цены договора не свидетельствуют о способности участника надлежащим образом исполнить договор на условиях, предложенных таким участником и установленных документацией о закупке, или закупочная комиссия имеет иные обоснованные сомнения в возможности участника надлежащим образом исполнить договор, на условиях, предложенных таким участником и установленных документацией о закупке, общество отклоняет заявку такого участника с указанием причин отклонения (п. 29.3).
Судами также указано, что в п. 14 информационной карты содержатся порядок оценки и сопоставления заявок, критерии оценки и сопоставления заявок, величины значимости этих критериев. Заказчик вправе отклонить заявку, если предложенная в ней цена договора (договоров) в сочетании с другими сведениями, указанными в заявке, аномально занижена, и у заказчика возникли обоснованные сомнения в способности претендента/участника исполнить договор на предложенных условиях. Аномально заниженной ценой договора (договоров) признается снижение цены на 25%.
Закупочная комиссия вправе запросить у претендента/участника структуру предлагаемой им цены договора и обоснование такой цены договора, если его заявка, содержит предложение о цене договора на 25% ниже, чем начальная (максимальная) цена договора, установленная в настоящей документации. Претендент/участник, предоставивший такую заявку, обязан предоставить структуру предлагаемой цены договора и обоснование такой цены договора. Закупочная комиссия в сроки осуществления открытого конкурса, проводит анализ всей информации, предоставленной участником в заявке.
Если участник не предоставил запрошенную закупочной комиссией информацию или закупочная комиссия пришла к решению, что представленная участником структура предлагаемой им цены договора и обоснование такой цены договора не свидетельствуют о способности участника надлежащим образом исполнить договор на условиях, предложенных таким участником и установленных документацией о закупке, или закупочная комиссия имеет иные обоснованные сомнения в возможности участника надлежащим образом исполнить договор на условиях, предложенных таким участником и установленных документацией о закупке, закупочная комиссия отклоняет заявку такого участника с указанием причин отклонения (т. 1 л. д. 35).
Судами установлено, что в соответствии с извещением и документацией о закупке начальная (максимальная) цена договора составляет 9 900 000 руб. Из протокола рассмотрения оценки заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов следует, что победителем признано общество "АВИСТЕН", сумма договора составила 7 316 100 руб.
Заявка общества "АВИСТЕН", признанного победителем конкурса, содержала демпинговую цену. Однако запрос структуры предложенной цены и ее обоснование комиссией не производился.
Таким образом, суды верно пришли к выводу о том, что Положение о закупке и документация о закупке не содержит указаний на обязательное представление участником заявки, содержащей демпинговую цену, структуру предлагаемой им цены договора и обоснование такой цены договора, а также не содержится указаний на обязательное отклонение заявки с демпинговой ценой в случае непредоставления запрошенной закупочной комиссией информации. Названные нарушения вводят участников закупки в заблуждение относительно состава и содержания заявки на участие в электронном аукционе и могут привести к созданию преимуществ одному из участников закупки, что противоречит принципам равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, установленным п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ и ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 135-ФЗ.
В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель общества "Ростелеком" заявил об исключении из кассационной жалобы довода о том, что Положение и документация о закупках соответствуют требованиям законодательства в части определения сроков заключения договора, а также срока ранее которого договор не может быть заключен. В связи с этим суд кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации названный довод общества "Ростелеком" не проверяет.
Таким образом, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии совокупности обстоятельств для признания оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа незаконными.
Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного конкретного дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями гл. 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Их переоценка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба — без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.08.2015 по делу N А60-27171/2015 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Макрорегионального филиала "Урал" ОАО междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.О.ЧЕРКЕЗОВ

Судьи Д.В.ЖАВОРОНКОВ О.Г.ГУСЕВ