Требование: О признании незаконным постановления об отмене разрешения на строительство

Обстоятельства: Муниципальным ненормативным правовым актом отменено разрешение на строительство объекта на основании того, что оно было выдано в отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
Решение: Требование удовлетворено, так как ненормативный акт о выдаче разрешения на строительство не был оспорен в суде, принятие постановления об отмене выданного разрешения не соответствовало законодательству и нарушило права и законные интересы предпринимателя.

Постановление ФАС Уральского округа от 22.02.2012 N Ф09-247/12 по делу N А60-17021/2011

Дело N А60-17021/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2012 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 22 февраля 2012 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е.А.,
судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу предпринимателя Эвиняна Саркиса Айкои (ИНН: 660700062208, ОГРН: 304660708300011; далее — предприниматель) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2011 по делу N А60-17021/2011 Арбитражного суда Свердловской области.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие:
Предприниматель (паспорт, свидетельство о государственной регистрации), представители предпринимателя — Зуев А.А. (доверенность от 24.06.2010), Шадой М.И. (доверенность от 24.06.2010);
представитель главы Администрации Верхнесалдинского городского округа Нистратова С.Л. (далее — глава администрации, администрация, уполномоченный орган) — Синельникова А.Н. (доверенность от 17.01.2012);
представитель Отдела архитектуры и градостроительства Администрации Верхнесалдинского городского округа — Васильева В.В. (доверенность от 14.02.2012).

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным постановления главы администрации от 16.03.2011 N 143 "Об отмене разрешения на строительство", об обязании Администрации Верхнесалдинского городского округа выдать разрешение на ввод в эксплуатацию объекта реконструкции магазина продовольственных товаров с 2-этажным пристроем к многоэтажному жилому зданию, расположенному по адресу: Свердловская область, г. Верхняя Салда, ул. К. Либкнехта, 18.
Определением суда от 03.06.2011 на основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Отдел архитектуры и градостроительства Администрации Верхнесалдинского городского округа.
Решением суда от 27.09.2011 (судья Хачев И.В.) постановление главы администрации Верхнесалдинского городского округа Нистратова С.Л. от 16.03.2011 N 143 "Об отмене разрешения на строительство" признано недействительным полностью. На главу администрации Верхнесалдинского городского округа Нистратова С.Л. возложена обязанность устранить допущенное нарушение.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2011 (судьи Панькова Г.Л., Дюкин В.Ю., Голубцова Ю.А.) решение суда отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе предприниматель просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на применение апелляционным судом закона, не подлежащего применению, а именно ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных ч. 7 и 9 данной статьи, поскольку объект уже выстроен на основании разрешения на строительство, кроме того, Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит нормы, устанавливающей возможность отмены разрешения на строительство в случае отсутствия документов, перечисленных в ч. 7 и 9 ст. 51 названного Кодекса, в том числе положительного заключения государственной экспертизы. Заявитель считает, что также не подлежит применению ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как указывает предприниматель, согласно ст. 13 Правил землепользования и застройки города Верхняя Салда (официальное приложение к газете "Салдинские вести" N 43 (629) от 22.10.2009) глава администрации не уполномочен принимать решения об отмене разрешений на строительство. По мнению заявителя, разрешение на строительство может быть отменено только в судебном порядке. Кроме того, в кассационной жалобе отмечено, что апелляционным судом не дана оценка приказу Министерства строительства и ЖКХ от 12.03.2007 N 23-А, разъяснениям проектной организации, данным в письме от 24.08.2011 N 23, а также письму Управления государственной экспертизы от 28.12.2009 N 1789-п и не учтено, что на момент выдачи разрешения на строительство положительное заключение государственной экспертизы не требовалось.
В письменных возражениях на кассационную жалобу глава администрации и Отдел архитектуры и градостроительства Администрации Верхнесалдинского городского округа указали, что выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального и процессуального права отсутствуют; доводы, изложенные в кассационной жалобе, направлены на переоценку исследованных судами доказательств.

При рассмотрении спора судами установлено, что 29.09.2009 Администрацией Верхнесалдинского городского округа заявителю выдано разрешение на строительство N RU66363000-35 — на реконструкцию магазина со строительством 2-хэтажного пристроя к многоэтажному жилому зданию, расположенному по адресу: Свердловская область, г. Верхняя Салда, ул. К. Либкнехта, 18.
Постановлением главы администрации от 16.03.2011 N 143 указанное разрешение на строительство отменено в связи с установлением факта выдачи разрешения при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
В письме от 08.04.2011 N 149-к Государственное автономное учреждение Свердловской области "Управление государственной экспертизы" сообщило об отказе в принятии на рассмотрение государственной экспертизы проектной документации "Реконструкция продовольственного магазина с пристроем по адресу: г. Верхняя Салда, ул. К. Либкнехта, 18" по причине высокой степени строительной готовности объекта (95%).
В письме от 18.05.2011 N 17/01-22/1477 Администрация Верхнесалдинского городского округа отказала заявителю в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Верхняя Салда, ул. К. Либкнехта, 18, по причине отмены постановлением главы администрации от 16.03.2011 N 143 разрешения на строительство от 29.09.2009 N RU66363000-35.
Предприниматель, полагая, что постановление главы администрации от 16.03.2011 N 143 является незаконным, препятствует сдаче готового объекта в эксплуатацию, чем нарушает его права, создает безвыходную ситуацию в возможности использования его собственности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя требования заявителя, обязывая главу администрации устранить нарушенные права предпринимателя, суд первой инстанции исходил из несоответствия постановления главы администрации от 16.03.2011 N 143 "Об отмене разрешения на строительство" требованиям законодательства о градостроительной деятельности и о местном самоуправлении.
Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных предпринимателем требований, апелляционный суд указал на недоказанность предпринимателем несоответствия оспариваемого постановления закону или иному нормативному правовому акту. При этом апелляционный суд отметил, что решение об отмене разрешения на строительство от 29.09.2009 N RU66363000-35 принято органом местного самоуправления по правилам ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с выдачей названного разрешения на строительство в нарушение п. 4 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проекта.
Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Заявитель же обязан доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным актом своих прав и законных интересов.
Возложение апелляционным судом бремени доказывания незаконности действий администрации и принятого ею ненормативного правового акта на предпринимателя в данном случае является нарушением вышеназванных норм процессуального права.
Кроме того, постановление о выдаче разрешения на строительство в данном деле не оспаривается и выводы суда о его законности либо незаконности в рамках настоящего дела противоречат правилам рассмотрения споров, предусмотренным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, застройщик направляет в уполномоченный орган, в частности в местную администрацию документы, исчерпывающий перечень которых установлен ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, в силу п. 4 названной нормы права, применительно к проектной документации объектов, предусмотренных ст. 49 названного кодекса прилагается положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.
Таким образом, соответствие планируемого к строительству объекта требованиям ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации для разрешения вопроса о необходимости представления в пакете документов, направляемых в уполномоченный орган, положительного заключения государственной экспертизы, проверяется уполномоченным органом на стадии принятия и рассмотрения заявления застройщика.
В силу ч. 11, 15 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство соответствующий орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия и соответствия документов, прилагаемых к заявлению и выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. В течение трех дней со дня выдачи разрешения на строительство указанный орган направляет копию такого разрешения в соответствующий орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора.
Основания, по которым уполномоченный орган вправе отменить выданное им разрешение на строительство, в законодательстве, действовавшем на дату принятия администрацией оспариваемого постановления об отмене разрешения на строительство, отсутствовали.
Судами установлено и из материалов дела видно, что в соответствии с полученным разрешением на строительство предприниматель приступил к строительству объекта и на момент отмены через полтора года названного разрешения на строительство объект имел готовность 95%.
В судебном заседании предприниматель пояснил, что отмена разрешения на строительство препятствует вводу в эксплуатацию объекта, выстроенного в период действия полученного им в установленном порядке разрешения на строительство.
Статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право, в частности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, отменять или приостанавливать действие принятых ими ненормативных правовых актов.
Предусматривая такие полномочия в целом, оснований, по которым такая отмена либо приостановление действия ненормативного правового акта могут быть совершены, вышеназванный закон не содержит. Следовательно, такие основания в каждом конкретном случае должны следовать из законодательства, в рамках которого возникли правоотношения, повлекшие принятие ненормативного правового акта.
В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Поскольку акт, которым орган местного самоуправления вправе отменить принятый им же ненормативный правовой акт, также имеет статус ненормативного правового акта, постановление органа местного самоуправления об отмене разрешения на строительство должно соответствовать действующему законодательству и не нарушать права и законные интересы предпринимателя.
Однако, как видно из вышеизложенного и правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое постановление главы администрации Верхнесалдинского городского округа Нистратова С.Л. от 16.03.2011 N 143 "Об отмене разрешения на строительство" законодательству, действовавшему на момент его принятия не соответствовало и нарушило права и законные интересы предпринимателя.
При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены решения суда и отказа в удовлетворении требований предпринимателя.
Суд первой инстанции обоснованно и в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указал в резолютивной части решения о возложении на главу администрации Верхнесалдинского городского округа Нистратова С.Л. обязанности устранить допущенное нарушение.
Кассационный суд полагает, что в данном конкретном случае орган местного самоуправления избрал ненадлежащий способ исправления своей ошибки. Вместе с тем, он не лишен возможности удостовериться в соответствии выстроенного предпринимателем объекта капитального строительства строительным нормам и правилам на стадии приемки объекта в эксплуатацию, в том числе по имеющимся у предпринимателя и представленным в дело заключениям независимой экспертизы (л. д. 82 — 88) и иными возможными способами, с достоверностью подтверждающими безопасность эксплуатации выстроенного объекта.
В связи с изложенным и руководствуясь ст. 286 — 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2011 по делу N А60-17021/2011 Арбитражного суда Свердловской области отменить.
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.09.2011 по тому же делу оставить в силе.
Взыскать с Администрации Верхнесалдинского городского округа Свердловской области в пользу предпринимателя Эвиняна Саркиса Айкои судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины по кассационной жалобе в сумме 100 руб.
Возвратить из федерального бюджета предпринимателю Эвиняну Саркису Айкои 1900 руб. государственной пошлины по кассационной жалобе, излишне уплаченной по чек-ордеру от 28.12.2011.

Председательствующий ПОРОТНИКОВА Е.А.

Судьи СУХАНОВА Н.Н. ЧЕРКЕЗОВ Е.О.