Требование: Об отмене решения, предписания антимонопольного органа

Обстоятельства: Органу местного самоуправления вменяется создание обществу преимущественных условий осуществления деятельности на рынке оказания услуг по сдаче внаем торговых мест, что привело к препятствованию осуществлению торговой деятельности другими хозяйствующими субъектами.
Решение: Требование удовлетворено, так как антимонопольный орган превысил полномочия, действия, связанные с ограничением возможности другим хозяйствующим субъектам беспрепятственно и безвозмездно использовать свои торговые объекты, совершены не органом местного самоуправления.

Постановление ФАС Уральского округа от 21.02.2012 N Ф09-311/12 по делу N А50-4242/2011

Дело N А50-4242/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2012 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2012 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Татариновой И.А.,
судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Старт" (ОГРН 1095904007957; далее — общество "Старт") на решение Арбитражного суда Пермского края от 12.08.2011 по делу N А50-4242/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2012 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие:
представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360; далее — управление, антимонопольный орган) — Николаева Е.Н. (доверенность от 10.01.2012);
индивидуальный предприниматель Журавлева С.В. (далее — ИП Журавлева С.В.);
индивидуальный предприниматель Волегова Г.И. (далее — ИП Волегова Г.И.), представители ИП Волеговой Г.И. — Афанасьева А.В. (доверенность от 10.06.2010), Потапова Ю.А. (доверенность от 10.06.2010);
представитель индивидуального предпринимателя Поповой А.А. (далее — ИП Попова А.А.) — Журавлева С.В. (доверенность от 13.02.2012);
представители общества "Старт" — Латыпов Д.Н. (доверенность от 10.12.2011), Заривчацкий А.М. (доверенность от 10.12.2011), Шубенко В.Е. (доверенность от 10.12.2011).
Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.
От Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю (далее — Управление Росреестра по Пермскому краю) поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В заседании суда кассационной инстанции 09.02.2012 объявлен перерыв. По окончании перерыва заседание суда возобновлено.

Администрация Краснокамского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025901845661, ИНН 5916006578; далее — администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения управления от 15.12.2010 по делу N 338-10-а и предписания управления N 338-10-а.
На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ИП Волегова Г.И., ИП Журавлева С.В., ИП Попова А.А., Попова З.А., общество с ограниченной ответственностью "Спектр" (далее — общество "Спектр"), общество с ограниченной ответственностью "Краснокамский центральный рынок" (далее — общество "Краснокамский центральный рынок"), общество "Старт", Министерство развития предпринимательства и торговли Пермского края, Управление Росреестра по Пермскому краю, Комитет имущественных отношений администрации Краснокамского муниципального района Пермского края.
Решением суда от 12.08.2011 (судья Щеголихина О.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о соответствии оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа требованиям действующего законодательства Российской Федерации.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2011 (судьи Варакса Н.В., Осипова С.П., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе общество "Старт" просит обжалуемые судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов, в частности относительно предоставления обществу "Спектр" преимущественных условий осуществления деятельности на рынке оказания услуг по сдаче внаем торговых мест по отношению к другим хозяйствующим субъектам, установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Как отмечает заявитель жалобы, принимая оспариваемые решение и предписание, управление фактически разрешило спор хозяйствующих субъектов, что недопустимо в силу положений п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". Общество "Старт" указывает на недоказанность материалами дела факта нарушения администрацией требований ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Закон о защите конкуренции). По мнению общества "Старт", принятие Главой Краснокамского муниципального района Пермского края распоряжения от 06.03.2009 N 377-р "О прекращении права аренды на земельный участок ООО "Спектр" и предоставлении его в собственность за плату" и последующее заключение между Комитетом имущественных отношений и обществом "Спектр" договора купли-продажи земельного участка не привело (не могло привести) к ограничению конкуренции, в частности к ограничению выхода отдельным хозяйствующим субъектам на соответствующий товарный рынок.
По мнению управления, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.
Индивидуальные предприниматели Попова А.А., Волегова Г.И., Журавлева С.В. также возражают против удовлетворения кассационной жалобы общества "Старт" по мотивам, изложенным в отзывах, обжалуемые судебные акты считают законными и обоснованными.

Как установлено судами и следует из материалов дела, основанием для возбуждения управлением дела N 338-10-а о нарушении антимонопольного законодательства послужила совместная жалоба ИП Журавлевой С.В., ИП Волеговой Г.И., ИП Поповой А.А., Поповой З.А. на действия органов местного самоуправления Краснокамского муниципального района при распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в частности при предоставлении обществу "Спектр" в собственность земельного участка площадью 9901,51 кв. м, находящегося на территории Краснокамского центрального рынка.
По результатам рассмотрения материалов дела N 338-10-а управлением принято решение от 15.12.2010, которым признан факт нарушения администрацией, Комитетом имущественных отношений п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном предоставлении обществу "Спектр" преимущественных условий осуществления деятельности на рынке оказания услуг по сдаче в аренду торговых мест путем издания распоряжения Главы Краснокамского муниципального района Пермского края от 06.03.2009 N 377-р "О прекращении права аренды на земельный участок ООО "Спектр" и предоставлении его в собственность за плату", а также путем заключения Комитетом имущественных отношений и обществом "Спектр" договора купли-продажи земельного участка площадью 9901,51 кв. м, с кадастровым номером 59:07:001:06 08:10, расположенного по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, в отсутствие достаточных законных оснований, а также в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе индивидуальными предпринимателями Волеговой Г.И., Журавлевой С.В., Поповым А.В., путем отчуждения обществу "Спектр" вышеназванного земельного участка без обеспечения возможности беспрепятственного использования данными хозяйствующими субъектами принадлежащих им на праве собственности земельных участков, используемых для осуществления торговой деятельности, что, по мнению управления, приводит к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли в границах г. Краснокамска (п. 1 резолютивной части решения).
На основании данного решения (п. 2 резолютивной части) управление выдало администрации предписание N 338-10-а, которым обязало администрацию прекратить выявленное в ходе рассмотрения антимонопольного дела нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Администрации предписано в срок до 18.03.2011 в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства принять меры, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе путем восстановления нарушенных прав индивидуальных предпринимателей Волеговой Г.И., Журавлевой С.В., Попова А.В. на беспрепятственное использование принадлежащих им на праве собственности земельных участков, расположенных на территории центрального рынка г. Краснокамска с целью осуществления предпринимательской деятельности на рынке розничной торговли.
Администрация, считая вынесенные антимонопольным органом по делу N 338-10-а решение и предписание незаконными, нарушающими ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия в действиях заявителя нарушений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и, соответственно, законности и обоснованности оспариваемых решения и предписания управления.
Суд кассационный инстанции приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене в силу следующего.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительными оспариваемых ненормативных правовых актов управления необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие данных актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.
При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения и предписания по делу N 338-10-а о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на управление.
Законом о защите конкуренции установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).
Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем: установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2); предоставления государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о защите конкуренции (п. 7).
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Из п. 1 резолютивной части оспариваемого решения управления следует, что администрации вменяется нарушение п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение антимонопольный орган усматривает в том, что путем принятия Главой Краснокамского муниципального района Пермского края распоряжения от 06.03.2009 N 377-р "О прекращении права аренды на земельный участок ООО "Спектр" и предоставлении его в собственность за плату" и последующего заключения Комитетом имущественных отношений и обществом "Спектр" договора купли-продажи земельного участка площадью 9901,51 кв. м, с кадастровым номером 59:07:001:0608:10, расположенного по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, обществу "Спектр" созданы преимущественные условия осуществления деятельности на рынке оказания услуг по сдаче внаем торговых мест, что, в свою очередь, привело к препятствованию осуществлению торговой деятельности другими хозяйствующими субъектами и в итоге, по мнению управления, приводит к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли в границах г. Краснокамска.
Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций посчитали правомерными выводы антимонопольного органа о наличии в действиях администрации, связанных с принятием вышеуказанного распоряжения, нарушения Закона о защите конкуренции, а именно п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Между тем судами не учтено следующее.
Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что вышеназванный земельный участок до его отчуждения обществу "Спектр" формировался и использовался как центральный рынок г. Краснокамска. Ранее площадь центрального рынка г. Краснокамска составляла 1,6025 га. В дальнейшем земельный участок, расположенный по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, передавался органом местного самоуправления в аренду Краснокамскому районному потребительскому обществу, потребительскому обществу "Вектор", обществу "Спектр".
Согласно данным Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) 11.12.2008 на основании кадастрового паспорта от 15.07.2008 в ЕГРП внесены изменения, касающиеся площади земельного участка (изменена с 10160,66 кв. м на 9901,51 кв. м).
Сокращение площади земельного участка стало следствием отчуждения из муниципальной собственности земельных участков, используемых для эксплуатации зданий торговых объектов, фактически находящихся на территории центрального рынка и являющихся собственностью физических и юридических лиц.
Согласно данным государственного кадастра земельные участки с кадастровыми номерами 59:07:001:06 08: 0001 (ИП Журавлевой С.В.), 59:07:001:06 08: 0002 (ИП Волеговой Г.И.), 59:07:001:06 08: 0004 (ИП Попова А.В.) предоставлены индивидуальным предпринимателям для торговой деятельности и находятся на территории центрального рынка.
Главой Краснокамского муниципального района Пермского края 06.03.2009 на основании ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, заявления общества "Спектр" о предоставлении земельного участка в собственность принято распоряжение N 377-р, которым прекращено право аренды на земельный участок площадью 9901,51 кв. м, расположенный по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, предоставленный обществу "Спектр". В соответствии с п. 2 данного распоряжения решено предоставить из земель населенных пунктов обществу "Спектр" в собственность земельный участок площадью 9901,51 кв. м, с кадастровым номером 59:07:001:0608:10, расположенный по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, за плату для эксплуатации торговых площадей (рынок). Разрешенное использование земельного участка — земельные участки рынков.
Во исполнение указанного распоряжения Главы Краснокамского муниципального района Пермского края между Комитетом имущественных отношений и обществом "Спектр" 17.03.2009 заключен договор купли-продажи спорного земельного участка.
Арендатором данного земельного участка по договору аренды земельного участка от 21.04.2009 является общество "Краснокамский центральный рынок".
В настоящее время собственником указанного выше земельного участка на основании договора купли-продажи от 18.06.2009 (регистрация права от 25.06.2009) является общество "Старт".
В связи с переходом права собственности на земельный участок площадью 9901,51 кв. м, расположенный по адресу: г. Краснокамск, пр. Комсомольский, 21, к обществу "Старт", а также на основании договора аренды земельного участка от 21.04.2009 и дополнительного соглашения к данному договору от 22.03.2010 N 1 в ЕГРП зарегистрировано право аренды общества "Краснокамский центральный рынок", которое осуществляет на территории Краснокамского центрального рынка деятельность в качестве управляющей компании.
Таким образом, обстоятельства дела свидетельствуют о том, что отчуждение названного земельного участка в собственность произведено администрацией в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
Оценивая обстоятельства, связанные с отчуждением отмеченного выше земельного участка, суды поддержали вывод управления о том, что администрацией допущены нарушения условий и порядка продажи земельных участков, предусмотренных ст. 36, 38 Земельного кодекса Российской Федерации.
Однако в силу ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции правоотношения, возникающие при отчуждении имущества в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, не входят в сферу правового регулирования, осуществляемого антимонопольным законодательством.
Из изложенного следует, что при оценке правоотношений, связанных с отчуждением отмеченного выше земельного участка, антимонопольный орган превысил полномочия, предоставленные ему Законом о защите конкуренции.
Кроме того, судами не учтено, что фактические обстоятельства, установленные управлением, не свидетельствуют об осуществлении администрацией действий, которые в соответствии с буквальным содержанием п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции являются нарушениями антимонопольного законодательства.
Из материалов дела N 338-10-а о нарушении антимонопольного законодательства судами установлено, что при вынесении оспариваемых ненормативных актов антимонопольный орган выявил факты необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов — индивидуальных предпринимателей Волеговой Г.И., Журавлевой С.В., Попова А.В. — лицом, осуществляющим деятельность по эксплуатации земельного участка, переданного в собственность обществу "Спектр" на основании распоряжения администрации от 06.03.2009 N 377-р.
Однако действия, связанные с ограничением возможности другим хозяйствующим субъектам беспрепятственно и безвозмездно использовать свои объекты недвижимости (торговые объекты), расположенные на территории рынка, совершены не администрацией.
Таким образом, обвинение администрации антимонопольным органом в нарушении предусмотренного п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции требования о запрете необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами является неправомерным.
Выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что действия администрации и Комитета имущественных отношений по передаче в собственность обществу "Спектр" земельного участка с кадастровым номером 59:07:001:0608:10 в отсутствие соответствующего разрешения на организацию розничного рынка представляют собой предоставление преференции в виде преимущества на рынке оказания услуг по сдаче внаем торговых мест, также являются неправомерными, поскольку отчуждение земельного участка на основании ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации не отвечает понятию преференции, определяемому в п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что при вынесении по делу N 338-10-а оспариваемого решения о признании администрации, Комитета имущественных отношений нарушившими п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и оспариваемого предписания, обязывающего администрацию принять меры, направленные на восстановление нарушенных прав индивидуальных предпринимателей, антимонопольный орган превысил свои полномочия, нормы п. 2, 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции применены необоснованно.
Таким образом, у судов не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления администрации о признании оспариваемых ненормативных правовых актов управления незаконными.
Исходя из изложенного, суд кассационной инстанции полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). По делу следует принять новое решение об удовлетворении требований, заявленных администрацией.
Руководствуясь ст. 286 — 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 12.08.2011 по делу N А50-4242/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2012 по тому же делу отменить.
Заявленные требования Администрации Краснокамского муниципального района Пермского края удовлетворить.
Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 15.12.2010 по делу N 338-10-а и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю N 338-10-а.

Председательствующий ТАТАРИНОВА И.А.

Судьи СУХАНОВА Н.Н. ЧЕРКЕЗОВ Е.О.