Требование: О признании частично недействительным представления государственного органа

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу N А79-5103/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20.07.2016.
Постановление в полном объеме изготовлено 21.07.2016.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Кириловой Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики на решение Арбитражного суда Чувашской Республики — Чувашии от 17.03.2016 по делу N А79-5103/2015,
принятое судьей Афанасьевым А.А.
по заявлению Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики
о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике от 24.04.2015 N 04-11/19/108/09/947,
без участия лиц,
и

установил:

Министерство образования и молодежной политики Чувашской Республики (далее — Министерство образования ЧР, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики — Чувашии с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными абзацев 1, 2 и 4 пункта 1, пунктов 2 и 3 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике (далее — Управление Финнадзора) от 24.04.2015 N 04-11/19/108/09/947.
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство финансов Чувашской Республики, Управление Федерального казначейства по Чувашской Республике (далее — Управление Федерального казначейства), Кабинет Министров Чувашской Республики, Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике — Чувашии, Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам, казенное специальное (коррекционное) образовательное учреждение Чувашской Республики для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья "Ибресинская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат" Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики (далее — Учреждение "Ибресинская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат"), казенное специальное (коррекционное) образовательное учреждение Чувашской Республики для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат N 2" Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики (далее — Учреждение "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат N 2"), казенное специальное (коррекционное) образовательное учреждение Чувашской Республики для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат" Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики (далее — Учреждение "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат"), муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Татарско-Сугутская средняя общеобразовательная школа", муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Шихабыловская основная общеобразовательная школа" (далее — Учреждение "Шихабыловская основная общеобразовательная школа"), общество с ограниченной ответственностью "АйТи — Партнер", общество с ограниченной ответственностью "Квартон-К", общество с ограниченной ответственностью "Максимум".
Решением от 17.03.2016 Арбитражный суд Чувашской Республики — Чувашии отказал заявителю в удовлетворении требований.
Министерство образования ЧР не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, и принять по делу новый судебный акт.
Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление Федерального казначейства, Учреждение "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат", Учреждение "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат N 2" заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.
Представители Учреждения "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа — интернат" и Учреждения "Шихабыловская основная общеобразовательная школа" ранее в судебном заседании поддержали позицию Министерства образования ЧР.
Управление Федерального казначейства (правопреемник Управления Финнадзора в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2016 N 47) в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции — без изменения.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики от 17.03.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, в соответствии с поручением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.03.2015 N ЭИ-05-25а/596@-ТУ, планом контрольной работы Управления Финнадзора на 2015 год, Управлением Финнадзора с 18.02.2015 по 08.04.2015 проведена выездная проверка использования в 2012 — 2014 годах субсидии из федерального бюджета, предоставленной бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию государственной программы "Доступная среда" в части проведения мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 297 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы".
В ходе проверки выявлено:
— в 2012, 2013 годах Министерством образования ЧР не достигнуто значение показателя результативности предоставления субсидии, то есть не выполнен показатель "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" на 1,5% и 0,1% соответственно по сравнению с показателем, утвержденным государственной программой Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы и государственными программами Чувашской Республики "Развитие образования на 2012 — 2020 годы" и "Социальная поддержка граждан" на 2012 — 2015 годы";
— фактическое значение показателя результативности "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" за 2014 год составило 13,5%, что на 0,39% меньше значения показателя, указанного в Отчете о достижении значения показателя результативности в 2014 году;
— в нарушение требований, установленных статьями 34, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), Министерством образования ЧР в 2014 году не соблюден принцип эффективности использования средств федерального бюджета, не выполнены бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования средств субсидии:
— на сумму 2 101 794 руб. вследствие неправомерной оплаты поставленного оборудования в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;
— на сумму 6 171 347 руб., из них за 2013 год на 780 697 руб., за 2014 год — 5 390 650 руб., вследствие неиспользования оборудования, поставленного в общеобразовательные учреждения на реализацию мероприятий по формированию сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов;
— в нарушение статьи 162 БК РФ в 2014 году не выполнены бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования субсидии, допущенные в результате завышения начальной максимальной цены контракта, которые привели к неправомерному расходованию субсидии на приобретение беспроводного оборудования для обучающихся с нарушениями опорно-двигательного аппарата в сумме 285 274 руб.;
— выявлена недостача оборудования, приобретенного в 2013 году за счет субсидии в 2 общеобразовательных учреждениях на общую сумму 117 037 руб.;
— в нарушение требований, установленных статьей 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" в общеобразовательных учреждениях выявлены нарушения правил ведения бухгалтерского учета, приведшие к искажению бухгалтерской отчетности за 2014 год на сумму 11 267 765 руб. Административное производство не возбуждено, так как искажение строки баланса общеобразовательных учреждений составило менее 10%;
— оборудование, приобретенное за счет средств субсидии на сумму 11 267 765 руб., числилось на балансе Управления образования администрации города Чебоксары и принято к учету 30.12.2014 в общей сумме без детализации полученного оборудования, которое передано на баланс общеобразовательных учреждений в 2015 году.
Кроме того, установлено, что Министерством образования и науки Российской Федерации перечислены Министерству образования ЧР субсидии 19.08.2013. Конкурсные процедуры — извещения о проведении открытых аукционов в электронной форме размещены Министерством образования ЧР на официальном сайте www.zakupki.gov.ru только 07.10.2013, 28.10.2013 и 13.11.2013.
В 2014 году субсидии перечислены Министерству образования ЧР 16.10.2014. Извещения о проведении электронных аукционов на право заключения 6 государственных контрактов размещены Министерством образованием ЧР на официальном сайте www.zakupki.gov.ru только 03.12.2014 года. Государственные контракты заключены 26.12.2014, 27.12.2014 и 30.12.2014 со сроками исполнения обязательств по поставке оборудования в течение 7 календарных дней с даты заключения контракта, те есть 02.01.2015, 03.01.2015 и 06.01.2015 соответственно. Поставка оборудования и оплата по 2 государственным контрактам, заключенным с ООО "ТРИОР" на общую сумму 9 268 694 руб., в 2014 году не произведена.
Результаты проверки зафиксированы в акте от 17.04.2015.
По итогам проверки Управление Финнадзора вынесло представление от 24.04.2015 N 04-11/19/108/09/947, в котором указало на нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, а именно: Министерством образования ЧР не соблюден принцип эффективности, не выполнены бюджетные полномочия по обеспечению результативности и целевого характера использования субсидии, вследствие: оплаты оборудования, поставленного не в базовые общеобразовательные организации, а в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; неправомерной оплаты оборудования в результате завышения начальной максимальной цены контракта; неиспользования в полном объеме выделенной субсидии (пункт 1); не достигнуто значение целевого индикатора — показателя результативности "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации", предусмотренного государственными программами, в 2012 году на 1,5%, в 2013 года — на 0,1%, датой (периодом) совершения нарушения является 2012 — 2013 годы (пункт 2); допущено искажение отчетов о достижении значения показателя результативности на 2013 — 2014 годы в части завышения данных по достижении целевого индикатора — показателя результативности "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" на 0,1% и 0,39% соответственно, датой (периодом) совершения нарушения является 2013 — 2014 годы (пункт 3).
В представлении Министерству образования ЧР также указано на рассмотрение информации об отмеченных в данном представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, на принятие мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в месячный срок со дня получения представления, о результатах исполнения настоящего представления проинформировать Управление Финнадзора в месячный срок со дня получения представления.
Посчитав абзацы 1, 2 и 4 пункта 1, пункты 2 и 3 представления Управления Финнадзора не соответствующими положениям действующего законодательства и нарушающими его права и законные интересы, Министерство образования ЧР обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (пункт 3 статьи 265 БК РФ).
Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
На основании пунктов 1, 2 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
В силу подпункта "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий. При осуществлении данных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (подпункт "а" пункта 68 указанных Правил).
Таким образом, оспариваемое представление выдано Управлением Финнадзора в пределах предоставленных законодательством полномочий.
При этом нарушения порядка проведения проверочных мероприятий, влекущих недействительность результатов проверки, судом не установлено.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 297 утверждена государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы (далее — Программа), целями которой являются: формирование к 2016 году условий беспрепятственного доступа к приобретенным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; совершенствование механизма предоставления услуг в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной экспертизы. Задачи Программы определены как: оценка состояния доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; устранение социальной разобщенности инвалидов и граждан, не являющихся инвалидами; модернизация государственной системы медико-социальной экспертизы; обеспечение равного доступа инвалидов к реабилитационным услугам.
В составе Программы находится в том числе подпрограмма "Обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения" (далее — Подпрограмма). Цели подпрограммы: оценка состояния доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения; устранение социальной разобщенности инвалидов и граждан, не являющихся инвалидами. Задачами данной Подпрограммы являются: формирование нормативной правовой и методической базы по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения и реализация системных мер, направленных на создание безбарьерной среды; формирование условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к приоритетным объектам и услугам в сфере образования, транспорта, информации и связи, физической культуры и спорта; устранение отношенческих барьеров и развитие форм содействия занятости инвалидов.
Целевым индикатором Подпрограммы является показатель "доля общеобразовательных организаций, в которых создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов, в общем количестве общеобразовательных организаций".
Согласно пункту 27 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее — Закон об образовании) инклюзивное образование — обеспечение равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей.
В силу статьи 1 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон N 181-ФЗ) инвалид — лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты; лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория "ребенок-инвалид".
Поддержка общего образования, профессионального образования и профессионального обучения инвалидов направлена на: осуществление ими прав и свобод человека наравне с другими гражданами; развитие личности, индивидуальных способностей и возможностей; интеграцию в общество. Общее образование, профессиональное образование и профессиональное обучение инвалидов осуществляются в соответствии с адаптированными образовательными программами и индивидуальными программами реабилитации, абилитации инвалидов. Инвалидам создаются необходимые условия для получения образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, в которых созданы специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, а также в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам (статья 19 Федерального закона N 181-ФЗ).
В соответствии с частью 4 статьи 79 Закона об образовании образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья может быть организовано как совместно с другими обучающимися, так и в отдельных классах, группах или в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность.
Отдельные организации, осуществляющие образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам, создаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации для глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами и других обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (часть 5 статьи 79 Закона об образовании).
Пункт 16 статьи 2 Закона об образовании закрепляет, что обучающимся с ограниченными возможностями здоровья является физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий.
Из анализа приведенных норм следует, что понятие "обучающийся с ограниченными возможностями здоровья" объединяет в себя инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, не имеющих группы инвалидности.
Таким образом, статья 79 Закона об образовании и статья 19 Федерального закона N 181-ФЗ должны рассматриваться как общая и специальная нормы.
Действующее законодательство предусматривает возможность получения образования детьми-инвалидами как в обычных образовательных организациях (инклюзивное образование), так и в специализированных коррекционных организациях (коррекционное образование).
На этом основании инклюзивное образование следует понимать как совместное обучение (воспитание), включая организацию совместных учебных занятий, досуга, различных видов дополнительного образования, лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, не имеющих таких ограничений, в обычных образовательных организациях.
В этой связи суд первой инстанции с учетом позиции Министерства образования и науки Российской Федерации, изложенной в письме от 07.06.2013 N ИР-535/07 "О коррекционном и инклюзивном образовании", обоснованно согласился с выводом Управления Финнадзора о том, что Закон об образовании не отождествляет понятие инклюзивного образования с понятием коррекционного образования (образование в специальных (коррекционных) школах).
В целях реализации мероприятий Программы постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 N 1225 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов (далее — Правила N 1225), а постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13.06.2012 N 229 утверждены Правила предоставления средств из республиканского бюджета Чувашской Республики на проведение мероприятий по формированию в Чувашской Республике сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов (далее — Правила N 229).
Согласно пункту 1.2 Правил N 229 субсидия, поступившая из федерального бюджета на указанные цели в соответствии с соглашением между Министерством образования и науки Российской Федерации и Кабинетом Министров Чувашской Республики о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Чувашской Республики на проведение мероприятий по формированию в Чувашской Республике сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов (далее — субсидии), направляются на оснащение общеобразовательных организаций специальным, в том числе учебным, реабилитационным, компьютерным оборудованием и автотранспортом для организации коррекционной работы и обучения инвалидов по слуху, зрению и с нарушениями опорно-двигательного аппарата.
Суд первой инстанции установил, что в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 17.03.2011 N 175 "О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы", от 26.11.2012 N 1225 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации" между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством образования ЧР заключены следующие соглашения:
— от 03.05.2012 N 06.G65.24.0005 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Чувашской Республики на проведение мероприятий по формированию в Чувашской Республике сети базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушений развития, в сумме 27 477 900 руб.;
— от 02.08.2013 N 07 G65.24.0094 о предоставлении субсидии в сумме 12 487 200 руб.;
— от 07.10.2014 N 07.G65.24.0126 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Чувашской Республики на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, в сумме 58 643 700 руб.
При этом в перечень базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, включены три специальные (коррекционные) общеобразовательные школы-интернат, в том числе: Учреждение "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат", Учреждение "Ибресинская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат", Учреждение "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат N 2".
В соответствии с пунктом 2.2 Устава Учреждения "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат", утвержденного приказом Министерства образования ЧР от 09.09.2011 N 1594, Устава Учреждения "Ибресинская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат", утвержденного приказом Министерства образования ЧР от 26.08.2011 N 1447, Устава Учреждения "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат N 2", утвержденного приказом Министерства образования ЧР от 05.09.2011 N 1329, основной целью деятельности данных учреждений является предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего образования по основным общеобразовательным программам и дополнительного образования физкультурно-оздоровительного направления в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья.
Таким образом, суд пришел к правомерному выводу о том, что в нарушение требований, установленных пунктом 1 Правил N 1225, пунктами 1.1, 1.2 Правил N 229, пунктом 1.1 Соглашения от 07.10.2014 N 07.G65.24.0126, Министерством образования ЧР в перечень базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, необоснованно включены казенные специальные (коррекционные) образовательные учреждения Чувашской Республики для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья в целях создания в них условий для инклюзивного образования детей-инвалидов и, соответственно, произведены расходы по поставке оборудования на общую сумму 2 101 794 руб., в том числе: Учреждению "Саланчикская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат" — 700 598 руб., Учреждению "Ибресинская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат" — 700 598 руб., Учреждению "Цивильская специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат N 2" — 700 598 руб.
Судом установлено, что согласно сведениям об учреждении, реализующим программы общего образования (форма N ОШ-1) на начало 2014 — 2015 учебного года, по состоянию на 20.09.2014, списку дневных государственных (муниципальных) школ по районам и городам Чувашской Республики на начало 2014 — 2015 учебного года, предоставленных Министерством образования ЧР, в вышеназванных специальных (коррекционных) общеобразовательных школах — интернатах обучаются только дети с ограниченными возможностями здоровья и дети-инвалиды.
В этой связи расходование Министерством образования ЧР средств федерального бюджета на общую сумму 2 101 794 руб. в 2014 году на поставку оборудования трем специальным (коррекционным) общеобразовательным школам-интернатам не способствовало реализации цели и задач государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 297, в части создания условий для инклюзивного образования детей-инвалидов и обеспечения совместного обучения (воспитания) лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, не имеющих таких ограничений.
Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Получатель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).
На основании изложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что Министерством образования ЧР в 2014 году не соблюден принцип эффективности использования средств федерального бюджета, не выполнены бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования средств субсидии на проведение мероприятий по формированию сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, на сумму 2 101 794 руб. вследствие неправомерной оплаты поставленного оборудования в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья.
В соответствии со статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее — Федеральный закон N 44-ФЗ) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль в отношении: соблюдения требований к обоснованию закупок, и обоснованности закупок; соблюдения правил нормирования в сфере закупок; обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
Из материалов дела следует, что между Министерством образования ЧР и ООО "Триор" заключен государственный контракт от 26.12.2014 N 1104 на поставку беспроводного оборудования для обучающихся с нарушениями опорно-двигательного аппарата на общую сумму 1 880 409 руб.
При формировании цены на товар "беспроводная выносная компьютерная кнопка большая" Министерством образования ЧР завышена начальная максимальная цена вышеуказанного контракта на 285 274 руб. Среднее значение цены за единицу, сформированное на основании коммерческих приложений, составляет 20 369 руб. Количество товара — 18 единиц. Начальная цена контракта, исходя из среднего значения цены за единицу, составляет 366 650 руб., тогда как Министерством образования ЧР указана начальная цена контракта — 655 200 руб.
Данный расчет произведен Министерством образования ЧР при формировании обоснования начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен и подтверждается разделом 2 документации об электронном аукционе. Оплата вышеуказанного государственного контракта осуществлена по заявке на кассовый расход от 30.12.2014 N 1237 на основании подписанного акта от 30.12.2014 без указания номера в общей сумме 1 880 409 руб., в том числе за товар — "беспроводная выносная компьютерная кнопка большая" в количестве 18 штук по цене 36 218 руб.
На этом основании суд сделал правильный вывод о том, что в нарушение статьи 162 БК РФ Министерством образования ЧР в 2014 году не выполнены бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования субсидии вследствие неправомерного расходования средств на приобретение беспроводного оборудования для обучающихся с нарушениями опорно-двигательного аппарата в общей сумме 285 274 руб. в связи с завышением начальной максимальной цены контракта.
В письме от 21.05.2015 N 08-21/5449 Министерство образования ЧР указало, что в ходе служебной проверки подтвердился факт завышения начальной максимальной цены контракта на поставку беспроводного оборудования для обучающихся с нарушением опорно-двигательного аппарата и виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 57 Федерального закона от 24.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе".
Суд установил, что согласно заключенному между Министерством образования и науки Российской Федерации и Кабинетом Министров Чувашской Республики соглашению от 02.08.2013 N 07.G65.24.0094 в Министерство образования ЧР по платежному поручению от 19.08.2013 N 675 поступила субсидия в сумме 12 487 200 руб.
Извещения о проведении открытых аукционов в электронной форме размещены Министерством образования ЧР на официальном сайте www.zakupki.gov.ru только 07.10.2013, 28.10.2013 и 13.11.2013.
По результатам конкурсных процедур в 2013 году Министерством образования ЧР заключено 7 государственных контрактов и договоров на общую сумму 12 487 200 руб., в том числе: от 16.09.2013 N 1699 с индивидуальным предпринимателем Антоновым А.А. — 99 500 руб.; от 02.11.2013 N 1858 с АНО "Научно-методический центр образования и социальной защиты детей "Суваг" — 1 046 000 руб.; от 25.11.2013 N 2098 с ООО "Глобус" — 500 000 руб.; от 09.12.2013 N 2155 с ООО "НПФ Амалтея" — 2 151 760 руб.; от 09.12.2013 N 2154 с ООО "НПФ Амалтея" — 1 861 775 руб.; от 23.12.2013 N 2253 с ООО "Глобус" — 6 803 090 руб.; от 25.12.2013 N 2298 с индивидуальным предпринимателем Антоновым А.А. — 25 075 руб.
Оплата произведена по одному договору индивидуальному предпринимателю Антонову А.А. и двум государственным контрактам ООО "Глобус" на общую сумму 7 402 590 руб. Оплата по остальным государственным контрактам и договорам на общую сумму 5 084 610 руб. произведена в 2014 году.
В соответствии с заключенным между Министерством образования и науки Российской Федерации и Кабинетом Министров Чувашской Республики соглашением от 07.10.2014 N 07.G65.24.0126 в Министерство образования ЧР по платежному поручению от 16.10.2014 N 29 поступила субсидия в сумме 58 643 700 руб.
В этой связи в 2014 году Министерством образования ЧР заключено 10 государственных контрактов на общую сумму 57 083 949 руб., в том числе: от 20.11.2014 N 836 с ООО "Центр экспертных решений" — 3 660 300 руб.; от 25.11.2014 N 851 с ООО "Учтехпоставка" — 3 479 120 руб.; от 10.12.2014 N 890 с ООО "Глобус" — 29 644 688 руб.; от 22.12.2014 N 1031 с индивидуальным предпринимателем Адигезалова З.А. — 2 924 532 руб.; от 26.12.2014 N 1103 с ООО "ТРИОР" — 2 857 600 руб.; от 26.12.2014 N 1104 с ООО "ТРИОР" — 1 880 409 руб.; от 26.12.2014 N 1105 с ООО "ТРИОР" — 1 423 367 руб.; от 27.12.2014 N 1107 с ООО "Квартон-К" — 2 983 044 руб.; от 27.12.2014 N 1108 с ООО "АйТи Партнер" — 1 819 795 руб.; от 30.12.2014 N 1128 с ООО "ТРИОР" — 6 411 094 руб.
На сумму 1 559 751 руб. Министерством образования ЧР объявлен электронный аукцион на право заключить контракт на поставку кресло — коляски электрической с вертикализатором для обучающихся с нарушениями опорно-двигательного аппарата (включая ДЦП). Электронный аукцион состоялся 14.11.2014, предложения о цене контракта поданы 5 участниками. Победителем электронного аукциона признано ООО "Уральское представительство "ЮЮМедикал", который уклонился от заключения контракта (протокол от 04.12.2014 N 1). Остальные участники отказались от заключения контракта.
Извещения о проведении электронных аукционов на право заключения 6 государственных контрактов из вышеуказанных размещены Министерством образования ЧР на официальном сайте www.zakupki.gov.ru только 03.12.2014. Государственные контракты заключены 26.12.2014, 27.12.2014 и 30.12.2014 со сроками исполнения обязательств по поставке оборудования в течение 7 календарных дней с даты заключения контракта, то есть 02.01.2015, 03.01.2015 и 06.01.2015 соответственно.
Поставка оборудования и оплата по 2 государственным контрактам, заключенным с ООО "ТРИОР" на общую сумму 9 268 694 руб., в 2014 году не произведена.
Оплата произведена по 8 государственным контрактам на общую сумму 47 815 256 руб.
При установленных обстоятельствах суд пришел к правомерному выводу о том, что Министерством образования ЧР не освоена субсидия в общей сумме 10 828 444 руб., которая возвращена в Министерство образования и науки Российской Федерации.
Согласно сведениям о показателях (индикаторах) подпрограммы "Доступная среда" государственной программы Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012 — 2015 годы" показатель "доля базовых общеобразовательных организаций, в которых создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов, в общем количестве общеобразовательных организаций в Чувашской Республике" определен в размере 6,5% в 2013 году и 12,8% в 2014 году. Значения вышеназванных показателей на 2012, 2013, 2014 годы, принятые государственными программами Чувашской Республики, соответствуют подпрограмме 1 "Обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения" государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 N 2181-р и постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 297.
По данной информации о реализации на территории Чувашской Республики мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушений развития, в 2012 году, направленной Министерством образования ЧР в Министерство образования и науки Российской Федерации письмом от 11.02.2013 N 04/09-1363, в 2012 году создано 20 базовых общеобразовательных учреждений, показатель "доля базовых образовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" составил 4%, тогда как в государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы" и государственной программе Чувашской Республики "Развитие образования на 2012 — 2020 годы" данный показатель на 2012 год установлен в значении 5,5%.
Следовательно, является правильным вывод суда о том, что в 2012 году Министерством образования ЧР не достигнуто значение показателя результативности предоставления субсидии — не выполнен показатель "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" на 1,5%.
По данным отчета Министерства образования ЧР о достижении значения показателя результативности предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушений развития, в 2013 году, направленного в Министерство образования и науки Российской Федерации письмом от 15.01.2014 N 04/07-298 (далее — Отчет о достижении значения показателя результативности), количество базовых общеобразовательных учреждений составило 30 организаций, в том числе 10 учреждений создано в 2013 году, показатель результативности — "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" составил 6,5%, что соответствует показателю, предусмотренному государственной программой Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 — 2015 годы и государственной программой Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012 — 2015 годы".
Согласно данным сведениям об учреждениях, реализующих программы общего образования (форма N 76-рик) на начало 2013 — 2014 учебного года по состоянию на 01.10.2013, представленных Министерством образования ЧР в ходе проверки, количество общеобразовательных учреждений, за исключением специальных (коррекционных) школ, составляет 468 организаций. Количество созданных базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушения развития, составило 30 организаций, в том числе 10 школ в 2013 году.
Таким образом, фактическое значение показателя результативности "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" за 2013 год составило 6,4% (30 / 468 x 100).
В этой связи суд также правомерно посчитал, что в 2013 году не достигнуто значение показателя результативности предоставления субсидии — не выполнен показатель "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" на 0,1%.
По данным Отчета о достижении значения показателя результативности в 2014 году, направленного в Министерство образования и науки Российской Федерации письмом от 15.01.2014 N 04/07-298, количество созданных базовых общеобразовательных организаций, в которых создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов, составляет 66 школ, из них 36 — в 2014 году, показатель результативности — "доля базовых общеобразовательных организаций, в которых создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов, в общем количестве общеобразовательных организаций в субъекте Российской Федерации" составил 13,89%.
По данным бюджетного учета и Отчета об осуществлении расходов за 2014 год, Отчета о достижении значения показателя результативности в 2014 году произведены расходы за счет средств бюджета Чувашской Республики по оплате выполненных работ по установлению пандусов, расширению дверных просмотров парадных входов, раздевалок, столовых, кабинетов в муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении "Средняя общеобразовательная школа N 5 с углубленным изучением иностранных языков" города Новочебоксарск в сумме 1 652 400 руб., поставка и оплата специального, в том числе учебного, реабилитационного, компьютерного оборудования за счет средств субсидии не производилась.
На этом основании суд пришел к обоснованному выводу о том, что в Отчет об осуществлении расходов за 2014 год и Отчет о достижении значения показателя результативности в 2014 году неправомерно включены три специальные (коррекционные) общеобразовательные школы-интернат и муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 5 с углубленным изучением иностранных языков" города Новочебоксарск, в котором по данным бюджетного учета фактически не создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов.
Таким образом, установлено, что в период с 2012 по 2014 год фактически создано 62 базовые общеобразовательные организации, в которых создана универсальная безбарьерная среда для инклюзивного образования детей-инвалидов, из них в 2014 году 32 организации.
Согласно данным сведениям об учреждениях, реализующих программы общего образования (форма N 76-рик) на начало 2014 — 2015 учебного года по состоянию на 01.10.2014, предоставленным Министерством образования ЧР в ходе проверки, количество общеобразовательных учреждений, за исключением специальных (коррекционных) школ, составило 459 организаций.
Фактическое количество созданных базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушение развития, составило 62 организации, в том числе 32 школы в 2014 году.
Следовательно, фактическое значение показателя результативности "доля базовых общеобразовательных учреждений в общем количестве образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, в субъекте Российской Федерации" за 2014 год составило 13,5% (62 / 459 x 100), что на 0,39% меньше значения показателя, указанного в Отчете о достижении значения показателя результативности в 2014 году.
На основании изложенного у Управления Финнадзора имелись основания для принятия представления от 24.04.2015 N 04-11/19/108/09/947 в оспариваемой части — абзацы 1, 2 и 4 пункта 1, пункты 2 и 3.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что представление Управления Финнадзора в оспариваемой части выдано в пределах его полномочий, не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Министерства образования ЧР, поскольку не возлагает на него незаконную обязанность исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Министерству образования ЧР в удовлетворении требования.
Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Чувашской Республики — Чувашии отсутствуют.
С учетом изложенного апелляционная жалоба Министерства образования ЧР по приведенным в ней доводам, основанным на ошибочном толковании норм права и противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики — Чувашии от 17.03.2016 по делу N А79-5103/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья И.А.СМИРНОВА

Судьи Т.А.ЗАХАРОВА Е.А.КИРИЛОВА