Об отмене решения Забайкальского краевого суда от 30.01.2012 и удовлетворении заявления о признании недействующим постановления губернатора Забайкальского края от 29.12.2009 N 54 (в ред. постановлений губернатора Забайкальского края от 12.04.2010 N 10, от 29.04.2011 N 15, от 28.11.2011 N 31)

Определение Верховного Суда РФ от 16.05.2012 N 72-АПГ12-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Анишиной В.И., Борисовой Л.В.
при секретаре Аверине А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора прокуратуры Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 30 января 2012 г., которым заместителю прокурора Забайкальского края отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления губернатора Забайкальского края от 29 декабря 2009 г. N 54 (в редакции постановлений губернатора Забайкальского края от 12 апреля 2010 г. N 10, от 29 апреля 2011 г. N 15, от 28 октября 2011 г. N 31) "О сохранении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Могочинский район", "Сретенский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей губернатора Забайкальского края Протасовой Е.В. и Слепцовой Л.В., возражавших против доводов апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Постановлением губернатора Забайкальского края 29 декабря 2009 г. N 54 "О сохранении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Могочинский район", "Сретенский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский" в связи с сохранением большого количества выявленных незаконных рубок древесины и с учетом значительного ущерба, нанесенного окружающей среде, больших материальных потерь Забайкальского края и Российской Федерации в целом, в целях сохранения лесов от уничтожения, обеспечения экологической безопасности и охраны лесов, недопущения нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду, сохранен режим чрезвычайной ситуации, ранее введенный на территории перечисленных муниципальных образований постановлениями губернатора Читинской области от 11 декабря 2007 г. N 192 и губернатора Забайкальского края от 20 марта 2009 г. N 10.
Указанные меры основаны на соответствующих решениях региональной Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (протоколы от 6 декабря 2007 г. N 90 к постановлению N 192, от 20 марта 2009 г. N 2 к постановлению N 10 и от 24 декабря 2009 года N 31 к постановлению N 54).
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующим постановления губернатора Забайкальского края 29 декабря 2009 г. N 54. В обоснование заявления указал, что сохранение режима чрезвычайной ситуации на территории отдельных муниципальных районов Забайкальского края не соответствует федеральному законодательству о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и нарушает права и свободы граждан. По мнению прокурора, режим чрезвычайной ситуации не может быть использован для предотвращения незаконной заготовки и нелегального оборота древесины, поскольку это не является аварией, опасным природным явлением, катастрофой, стихийным или иным бедствием.
Решением Забайкальского краевого суда от 30 января 2012 г. постановлено: "Заместителю прокурора Забайкальского края в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления губернатора Забайкальского края от 29.12.2009 г. N 54 (в редакции постановлений губернатора Забайкальского края от 12.04.2010 г. N 10, от 29.04.2011 г. N 15, от 28.10.2011 г. N 31) "О сохранении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Могочинский район", "Сретенский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский" отказать …".
В апелляционном представлении участвующего в деле прокурора прокуратуры Забайкальского края ставится вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявления заместителя прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что сохраненный оспариваемым постановлением режим чрезвычайной ситуации является частью комплексных мер, принимаемых в Забайкальском крае в целях сохранения лесов от уничтожения, обеспечения экологической безопасности и охраны лесов, недопущения нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду, предусматривающих дополнительный контроль со стороны соответствующих органов в отношении участников хозяйственной деятельности по экспорту древесины, ориентированных исключительно на предупреждение незаконных рубок и пресечение теневого оборота древесных ресурсов. По мнению суда, режим чрезвычайной ситуации позволяет оперативно координировать действия федеральных, региональных и муниципальных органов управления, а также правоохранительных органов и эффективно консолидировать их силы и средства в целях ликвидации и последующего предупреждения незаконной лесозаготовительной деятельности, а также ликвидации и предупреждения лесных пожаров, засорения и заражения лесов отходами, сопровождающими такую деятельность; указания на необходимость совершения определенных предписанных оспариваемым постановлением действий оперативному штабу по ликвидации чрезвычайной ситуации, Государственной лесной службе Забайкальского края, УВД по Забайкальскому краю, Забайкальской железной дороге, участникам внешнеэкономической деятельности, грузоотправителям, Министерству промышленности и энергетики Забайкальского края, органам местного самоуправления не противоречат действующему законодательству; предписанные им контрольные действия не препятствуют осуществлению заготовительной деятельности на законных основаниях.
Судебная коллегия с суждениями Забайкальского краевого суда согласиться не может, поскольку приведенное обоснование расценивает в основном вопросы целесообразности принятия нормативного правового акта, тогда как суд обязан проверить соответствие оспариваемого акта действующему федеральному законодательству.
Так, согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Статьей 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" допускается установление отдельных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, к которым относятся, в том числе и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. "б" ст. 3).
При этом такие ограничения в соответствии с названным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях устанавливаются путем введения чрезвычайного положения, являющегося временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.
Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее — население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее — территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее — чрезвычайные ситуации) определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", действие которого распространяется и на отношения, возникающие в процессе определения правовой формы ограничения прав граждан в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также наделения соответствующих органов государственной власти полномочиями по данным вопросам.
Статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ предусмотрены основные понятия, используемые в случае возникновения ситуаций, подлежащих урегулированию в соответствии с нормами данного Закона, в частности такие понятия, как чрезвычайная ситуация, предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидация чрезвычайных ситуаций, зона чрезвычайной ситуации, специализированные технические средства оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию.
Главой II указанного закона предусмотрены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В частности ст. 8 предусмотрено, что Президент Российской Федерации вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрены в статье 11 указанного Федерального закона.
При этом не предусмотрено полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по введению для населения режима чрезвычайной ситуации, равно как и самого понятия "режим чрезвычайной ситуации" на территории определенных муниципальных районов в указанном Законе, а также в положениях других нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Соответственно, возможность установления субъектом Российской Федерации такого режима на территории субъекта, отдельных муниципальных районов, при котором для населения устанавливается режим, допускающий ограничения прав и свобод граждан, юридических лиц, не предоставлена. Федеральным законодательством не предусмотрены порядок введения такого режима и порядок его отмены, предельные сроки его введения, основные гарантии прав граждан и юридических лиц. Несмотря на указанные правовые требования, органы государственной власти Забайкальского края как субъекта Российской Федерации, установившего такой режим ограничения конституционных прав граждан и юридических лиц на территории ряда муниципальных районов, продлевают его действие с 11 декабря 2007 г. (более четырех лет без определения сроков действия на будущее).
Правовая природа любого режима ограничения прав и свобод, связанного с чрезвычайными ситуациями, может носить только временный характер и не может вводиться без ограничения периода действия, без законодательно определенной процедуры ее введения и отмены уполномоченным органом государственной власти в соответствии с нормами федерального закона, иное означало бы фактическую отмену установленных в Российской Федерации гарантий прав и свобод на территории указанных местностей.
К примеру, в ч. 1 ст. 9 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ предусмотрено, что срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток. По истечении срока, указанного в части первой данной статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.
Соответственно и режим чрезвычайной ситуации как режим, вводимый на территории определенных муниципальных районов и связанный с ограничением прав субъектов лесопользования, не может быть введен без определения сроков, порядка его отмены, прекращения действия, приостановления уполномоченными органами государственной власти на основании конкретных норм федерального закона.
Указанное дает основание для вывода о том, что оспариваемое постановление губернатора Забайкальского края, сохраняющее режим чрезвычайной ситуации (установленный ранее также субъектом Российской Федерации) как для граждан, так и для субъектов экономической деятельности, вводит иной, не предусмотренный законодательством Российской Федерации режим ограничения прав и свобод, а именно "режим чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов Забайкальского края", не предусмотренный федеральным законом, что недопустимо.
Не может судебная коллегия согласиться с доводами представителей губернатора Забайкальского края о том, что такое полномочие органов власти субъекта по установлению режима чрезвычайной ситуации проистекает из положений п. 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". Указанной нормой предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Анализ приведенного положения в системной связи с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" позволяет сделать вывод о том, что данным положением предусмотрена возможность установления на территориях, на которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, режима чрезвычайной ситуации только для соответствующих органов управления субъекта Российской Федерации и сил единой системы по предотвращению и борьбе с последствиями чрезвычайных ситуаций в целях их нормального функционирования в условиях чрезвычайной ситуации при решении вопросов организации, функционирования и взаимодействия указанных органов.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 режим чрезвычайной ситуации функционирования органов управления предусматривает непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций и их последствий; оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях; проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организацию работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и всестороннему обеспечению действий сил и средств единой системы, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при необходимости в установленном порядке общественных организаций и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций; непрерывный сбор, анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и в ходе проведения работ по ее ликвидации; организацию и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий; проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях (п. 28 п. п. "в"). При этом согласно пункту 30 указанного Постановления Правительства Российской Федерации ликвидация чрезвычайных ситуаций локального характера осуществляется силами и средствами организации; муниципального характера — силами и средствами органов местного самоуправления; межмуниципального и регионального характера — силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; межрегионального и федерального характера — силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. При недостаточности указанных сил и средств привлекаются в установленном порядке силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
В случаях, определенных Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", чрезвычайная ситуация может служить основанием для введения чрезвычайного положения в установленном законом порядке федеральными органами государственной власти на определенный законом период времени.
Соответственно, действующими нормами федеральный законодатель не наделил органы государственной власти и управления субъектов Российской Федерации правом устанавливать правовые основы регулирования в сфере прав и свобод, в частности устанавливать не предусмотренный федеральным законом режим — "режим чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов", в том числе вводить такой режим чрезвычайной ситуации на определенных территориях, устанавливать в рамках данного режима ограничения прав граждан, субъектов экономической деятельности, вводить дополнительные для них обременения, обязанности посредством принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, что недопустимо в силу положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, и действующего федерального законодательства. Изложенное исключает введение субъектом Российской Федерации каких-либо ограничений в сфере свободы передвижения, ведения экономической деятельности.
Между тем оспариваемым нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации предпринято введение норм, предусматривающих сохранение на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Могочинский район", "Сретенский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский" режима чрезвычайной ситуации, введенного постановлением губернатора Читинской области от 11 декабря 2007 г. N 192 (п. 1). Названными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации установлены:
— запрет на пребывание в лесах на территории перечисленных муниципальных районов граждан, имеющих при себе бензопилы и другие механические средства для заготовки древесины, за исключением граждан, заготавливающих древесину на основании договора купли-продажи лесных насаждений, а также работников индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, заготавливающих древесину на основании договора купли-продажи лесных насаждений или договора аренды лесного участка (п. 4);
— дополнительная обязанность участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих экспорт древесины, заготовленной на территории Забайкальского края, из зоны чрезвычайной ситуации, представлять перед подачей заявки в Управление Россельхознадзора по Забайкальскому краю и Амурской области на выдачу фитосанитарных сертификатов в Государственную лесную службу Забайкальского края сведений о разрешительных документах, в соответствии с которыми заготовлена экспортируемая древесина, ее объемах и породному составу для проверки достоверности и получения соответствующего заключения с последующим представлением его в Управление Россельхознадзора по Забайкальскому краю и Амурской области (п. 8),
— предписания грузоотправителям (п. 8.1): оформление и выдачу фитосанитарных сертификатов и карантинных сертификатов на древесину, заготовленную на территории Забайкальского края и вывозимую на экспорт и в другую карантинную фитосанитарную зону из зоны чрезвычайной ситуации, осуществлять при наличии положительного заключения Государственной лесной службы Забайкальского края о достоверности сведений, представленных участниками внешнеэкономической деятельности и грузоотправителями, осуществляющими вывоз древесины из карантинной фитосанитарной зоны (п. 9),
— предписания государственной лесной службе Забайкальского края (В.В. Ланцев): на каждую партию древесины, заявляемую на экспорт и вывозимую из карантинной фитосанитарной зоны, выдавать участникам внешнеэкономической деятельности соответствующее официальное заключение о достоверности представленных сведений (п. п. 2 п. 10).
В положениях Постановления от 11 декабря 2007 г. N 192 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район" "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Шилкинский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский", действие которого продолжается в соответствии с оспариваемым актом предусмотрено:
— запретить на территории лесного фонда указанных муниципальных образований нахождение механических транспортных средств, оборудованных для заготовки, погрузки и вывозки древесины, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за исключением автотранспорта и тракторной техники, принадлежащих на праве оперативного управления лесхозам Управления лесами в Читинской области, а также имеющих специальные разрешения установленного образца, выданные в соответствии с установленным порядком (п. 2);
— запретить пребывание в лесах на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Шилкинский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский" граждан, имеющих при себе бензопилы и другие механические средства для заготовки древесины. Граждане с механическими средствами заготовки древесины могут находиться на территории лесного фонда только при наличии оригиналов действующего лесорубочного билета, ордера на мелкий отпуск леса на корню или договора купли-продажи лесных насаждений (п. 3);
— приостановить на территории указанных муниципальных образований деятельность пунктов приема и отгрузки древесины, не соблюдающих требования Закона Читинской области от 19 сентября 2007 года N 992-340 "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Читинской области", до принятия судебного решения о запрете или разрешении дальнейшей деятельности данных пунктов;
— утвердить прилагаемые порядок и форму выдачи разрешений на пребывание механических транспортных средств, оборудованных для заготовки, погрузки и вывозки древесины, на территории лесного фонда муниципальных районов Читинской области в период действия режима чрезвычайной ситуации.
Из содержания приведенных норм оспариваемого нормативного правового акта субъекта Российской Федерации следует, что им введены дополнительные ограничения прав граждан в части свободы передвижения, субъектов экономической деятельности в части возложения на них обязанностей по получению дополнительных сертификатов, разрешений, заключений органов государственной власти субъекта Российской Федерации для осуществления экономической деятельности, а также возложены иные обременения, не предусмотренные федеральным законодательством при осуществлении указанного вида экономической деятельности. При этом содержание названных ограничений в отношении субъектов лесопользования и дополнительных полномочий органов государственной власти субъектов по утверждению формы разрешений и сертификатов субъектам лесопользования на вырубку и вывоз древесины по своему правовому содержанию никак не могут быть признаны законными при наличии необходимых федеральных норм и не свидетельствуют об их направленности на усиление лесоохранных мер в Забайкальском крае.
Неправомерна также ссылка представителей губернатора Забайкальского края и на п. 33 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 как на основание к введению ограничительных мер оспариваемым актом, поскольку в данном положении урегулированы иные правоотношения, где предусмотрены права руководителя работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, а не органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, согласно данной норме в случае крайней необходимости руководители работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать решения по следующим вопросам: проведение эвакуационных мероприятий; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; проведение аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации; разбронирование в установленном порядке резервов материальных ресурсов организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением материальных ценностей государственного материального резерва; использование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, средств связи и оповещения, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; привлечение к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований, а также спасателей, не входящих в состав указанных формирований, при наличии у них документов, подтверждающих их аттестацию на проведение аварийно-спасательных работ; привлечение на добровольной основе населения к проведению неотложных работ, а также отдельных граждан, не являющихся спасателями, к проведению аварийно-спасательных работ; принятие других необходимых мер, обусловленных развитием чрезвычайных ситуаций и ходом работ по их ликвидации.
Руководители работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций незамедлительно информируют о принятых ими в случае крайней необходимости решениях соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и организации.
При этом статус руководителя работ установлен п. 32 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794.
Между тем органы государственной власти субъекта Российской Федерации при ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральным законодательством перечисленными правомочиями не наделены.
С учетом изложенного, не имеют правового значения и доводы о необходимости дополнительной защиты лесов и чрезвычайной экологической ситуации на территории края, которая вызвана незаконной порубкой древесины, осложненной нахождением территории края близ границы с Китайской Народной Республикой, являющейся основным рынком сбыта добытой древесины.
При этом следует иметь в виду, что данный довод касается целесообразности правового регулирования отношений возникших в связи с возникновением чрезвычайной ситуации из-за неправильного использования лесов, что не входит в компетенцию судов. Кроме того, отношения в области лесопользования урегулированы Лесным кодексом Российской Федерации, ст. 11 которого в частности устанавливает, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (п. 1); пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (п. 4). В ст. 16 урегулированы вопросы рубки лесных насаждений, закреплено, что порядок осуществления рубок лесных насаждений определяется правилами заготовки древесины, правилами санитарной безопасности в лесах, правилами пожарной безопасности в лесах, правилами ухода за лесами. Статья 19 предусматривает, что мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 — 84 данного Кодекса, или использующими леса в соответствии с настоящим Кодексом лицами. Статья 82 Лесного кодекса Российской Федерации, определяющая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, также не предусматривает возможность принятия вышеперечисленных мер, нормы о введении которых содержатся в оспариваемом нормативном правовом акте Забайкальского края. Вопросы охраны и защиты лесов урегулированы в главе 3 Лесного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 99). При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в главе 8 предусмотрена ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе ответственность за нарушение правил использования лесов (ст. 8.25), за незаконную рубку, повреждение лесных насаждений (ст. 8.28), уничтожение лесной инфраструктуры (ст. 8.30) и др. Уголовным кодексом Российской Федерации в главе 26 предусмотрена ответственность за экологические преступления, в том числе за незаконную рубку лесных насаждений (ст. 260), уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261).
Следовательно, федеральным законодательством урегулированы правоотношения как в сфере лесопользования, так и вопросы охраны лесов, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, правовые средства охраны и защиты лесов. Данные нормы имеют прямое действие, и органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны их исполнять. При возникновении необходимости усиления мер по охране и защите лесов могут использоваться организационные механизмы, в том числе предусмотренные вышеприведенным федеральным законодательством, режимы функционирования органов государственной власти субъекта, призванные мобилизовать силы и средства данных органов, в том числе по вопросам охраны и защиты лесов. Как следует из действующего федерального законодательства, полномочиями по принятию актов, имеющих правовое содержание и направленность регулирования оспариваемого постановления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации не наделены. При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об удовлетворении апелляционного представления, участвующего в деле прокурора прокуратуры Забайкальского края.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, а при разрешении возникшего спора суд неправильно применил нормы материального закона, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным вынести новое решение об удовлетворении заявления заместителя прокурора Забайкальского края.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Забайкальского краевого суда от 30 января 2012 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить. Признать недействующим постановление губернатора Забайкальского края от 29 декабря 2009 г. N 54 (в редакции постановлений губернатора Забайкальского края от 12 апреля 2010 г. N 10, от 29 апреля 2011 г. N 15, от 28 октября 2011 г. N 31) "О сохранении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципальных районов "Карымский район", "Красночикойский район", "Петровск-Забайкальский район", "Улетовский район", "Хилокский район", "Читинский район", "Могочинский район", "Сретенский район" и городского округа "Город Петровск-Забайкальский" с момента вступления решения суда в законную силу.