По делу о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в выдаче разрешения на строительство производственной базы

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 04.02.2016 по делу N А33-18229/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "28" января 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен "04" февраля 2016 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Иванцовой О.А.,
судей: Борисова Г.Н., Морозовой Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.,
при участии:
от заявителя (общества с ограниченной ответственностью "Основа"): Волкова Д.Н., представителя на основании доверенности 25.01.2015 N 01, паспорта; Стекленевой Н.Н., представителя на основании доверенности от 25.01.2015 N 03, паспорта;
от ответчика (Департамента градостроительства администрации города Красноярска): Лузаковой Ю.В., представителя на основании доверенности от 04.08.2015 N 04/3574, служебного удостоверения N 0488,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Основа"
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от "09" ноября 2015 года по делу N А33-18229/2015, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Основа" (ИНН 2463208680, ОГРН 1082468044339, г. Красноярск) (далее — ООО "Основа", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Департаменту градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г. Красноярск) (далее — Департамент градостроительства, ответчик) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, изложенного в письме от 03.07.2015 N 3087-дг.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 09 ноября 2015 года по делу N А33-18229/2015 в удовлетворении заявления отказано.
Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Основа" обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. В апелляционной жалобе общество ссылается на следующие обстоятельства:
— из оспариваемого письма Департамента градостроительства не усматривается в соответствии с каким из оснований, указанных в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обществу отказано в выдаче разрешения на строительство; при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство обществом были представлены все документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
— строительство испрашиваемого объекта соответствует выданному на земельный участок градостроительному плану и соответствует основному виду разрешенного использования земельного участка;
— является необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что размещение на предоставленном ООО "Основа" земельном участке складского объекта (склада), а не производственного объекта (производственной базы) приведет к использованию данного земельного участка по нецелевому назначению, поскольку законодательно не установлено понятие "производственная база" и не определено, какие объекты к ней относятся; планируемый к строительству склад относится к производственным объектам, в том числе к производственной базе;
— оспариваемый отказ Департамента градостроительства нарушает права и законные интересы ООО "Основа" при осуществлении предпринимательской деятельности.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.
Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.
На основании распоряжения администрации г. Красноярска от 04.03.2010 N 247-ж между ООО "Основа" и Департаментом градостроительства заключен договор аренды от 12.04.2010 N 526 земельного участка (кадастровый номер 24:50:0500258:68), расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Богдана Хмельницкого, 2б, для использования в целях строительства производственной базы и инженерного обеспечения.
24.06.2015 ООО "Основа" обратилось (вх. N 3719-ек) в Департамент градостроительства с заявлением на выдачу разрешения на строительство объекта "Производственной базы и инженерного обеспечения" на вышеуказанном земельном участке.
Департамент градостроительства письмом от 03.07.2015 N 3087-дг отказал обществу в выдаче разрешения на строительство, сославшись на часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обосновав отказ использованием земельного участка не по целевому назначению (отсутствием каких-либо видов производств в материалах проектной документации).
Полагая, что отказ Департамента градостроительства в предоставлении разрешения на строительство объекта, оформленный письмом от 03.07.2015 N 3087-дг противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, ООО "Основа" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с рассматриваемым заявлением.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемой части оспариваемого судебного акта, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил основания для отмены решения суда первой инстанции, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий — несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Исходя из положений статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 3.5 распоряжения администрации города Красноярска от 17.08.2010 N 114-р "Об утверждении Положения о Департаменте градостроительства администрации город", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые решения об отказе в выдаче разрешения на строительство выданы уполномоченным лицом в пределах предоставленной компетенции.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вышеуказанный отказ Департамента градостроительства в выдаче разрешения на строительство соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
В силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, оформляемого актом органа местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 — 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются, в том числе следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории;
3) материалы, содержащиеся в проектной документации:
а) пояснительная записка;
б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;
в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;
г) схемы, отображающие архитектурные решения;
д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;
е) проект организации строительства объекта капитального строительства;
ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;
4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.
Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:
1) проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению;
2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Таким образом, действующим законодательством установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Как следует из материалов дела, письмом от 03.07.2015 N 3087-дг Департамент градостроительства отказал ООО "Основа" в выдаче разрешения на строительство.
Проанализировав содержание указанного письма, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом общества о том, что из данного письма не усматривается в соответствии с каким из оснований, указанных в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заявителю отказано в выдаче разрешения на строительство.
Департамент градостроительства обосновывает отказ тем, что заявителем планируется нецелевым образом использовать земельный участок (земельный участок предоставлен для строительства производственного объекта, тогда как обществом фактически планируется осуществить строительство непроизводственного (складского) объекта).
Однако, указанное обстоятельство в силу положений части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Более того, суд апелляционной инстанции находит несостоятельным доводы Департамента градостроительства о том, что строительство складского помещения (склада) будет являться нецелевым использованием арендуемого обществом земельного участка, поскольку действующим законодательством не установлено понятие "производственная база" и не дано указание на то, какие именно объекты к ней относятся. Следовательно, действующее законодательство не определяет закрытого перечня состава объектов производственной базы; а равно как не определяет требованием о том, что при издании распорядительного акта о предоставлении земельного участка для строительства производственной базы в нем (акте) должен быть отражен исчерпывающий перечень состава объектов производственной базы. Доводы ответчика о том, что строительство производственной базы предполагает строительство только тех объектов, на которых будет осуществляться какое-либо производство, т.е. непосредственно будет осуществляться процесс создания разных видов экономического продукта, не основаны на законе. Кроме того, из положений пункта 4.1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что к производственным объектам относятся территории, здания, помещения, сооружения, оборудование, устройства, иные подобные объекты, транспортные средства, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности. Таким образом, вопреки доводам ответчика, строительство складского помещения (склада) при разрешенном использовании земельного участка "для строительства производственной базы", не может быть расценено как нецелевое использование данного земельного участка.
Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.
Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).
Статья 37 Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В частности статьей 37 Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1).
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2).
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).
Таким образом, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов. Получение дополнительных разрешений, в том числе со стороны органа местного самоуправления, в данном случае не требуется.
Градостроительным планом арендованного земельного участка N RU24308000-12125 установлены основные и дополнительные виды разрешенного использования данного земельного участка. К основным видам разрешенного использования относятся, в том числе, размещение промышленных, коммунальных и складских объектов IV — V классов опасности.
Таким образом, складские объекты (IV — V классов опасности) наряду с промышленными и коммунальными объектами относятся к основному виду разрешенного использования. Следовательно, строительство склада на арендованном обществом земельном участке соответствует градостроительному плану, требованиям градостроительных норм и не является нецелевым использованием данного земельного участка.
Доводы ответчика о том, что в рассматриваемом случае арендатор фактически изменит установленный собственником земельного участка вид разрешенного использования, что не несоответствие требованиям закона, не принимается апелляционным судом как необоснованный, не соответствующий фактическим и правовым обстоятельствам. Как указывалось выше, во-первых, согласно градостроительному плану, строительство складских объектов относятся к основному виду разрешенного использования. Во-вторых, складские объекты могут быть включены в состав производственной базы.
При установленных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что отказ Департамента градостроительства выдаче разрешений на строительство, оформленное письмом от 03.07.2015 N 3087-дг, не соответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя.
На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит изменению в связи с неправильным применением норм материального права (пункт 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и принятием нового акта об удовлетворении заявленного требования.
Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что, признав решение органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. При этом, применяемая судом восстановительная мера должна отвечать нескольким критериям — быть адресована тому же органу, чьи деяния (акты) были обжалованы, обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), быть обусловленной существом спора.
Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения исходя из оценки спорных правоотношений, совокупности установленных обстоятельств по делу. Суд при выборе конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничен указанной заявителем восстановительной мерой. При этом указание судом определенного способа устранения нарушения прав заявителя (совершение определенного действия, принятие решения) может иметь место только в том случае, если фактические обстоятельства совершения данного действия или принятия решения были предметом исследования и оценки при рассмотрении дела.
Учитывая предмет заявленного требования, в качестве восстановительной меры суд апелляционной инстанции считает необходимым обязать Департамент градостроительства устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Основа" путем повторного рассмотрения заявления общества от 24.06.2015 вх. N 3719-ек о выдаче разрешения на строительство.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с администрации в пользу общества следует взыскать 4500 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой (3000 рублей, уплаченную по чек-ордеру от 15.08.2015) и апелляционной инстанций (1500 рублей, уплаченную по чек-ордеру от 07.12.2015).
Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "09" ноября 2015 года по делу N А33-18229/2015 отменить. Принять новый судебный акт.
Признать незаконным отказ Департамента градостроительства администрации города Красноярска в выдаче разрешения на строительство, изложенный в письме от 03.07.2015 N 3087-дг.
Обязать Департамент градостроительства администрации города Красноярска повторно рассмотреть заявление общества с ограниченной ответственностью "Основа" от 24.06.2015 вх. N 3719-ек о выдаче разрешения на строительство.
Взыскать с Департамент градостроительства администрации города Красноярска (ОГРН 1082468060476, ИНН 2466216619) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Основа" (ИНН 2463208680, ОГРН 1082468044339) 4500 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий О.А.ИВАНЦОВА

Судьи Г.Н.БОРИСОВ Н.А.МОРОЗОВА