По делу об отмене постановления о назначении административного наказания по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ за сброс в реку сточных вод ливневой канализации, с концентрацией загрязняющих веществ, не соответствующей нормативам предельно-допустимых для водоема рыбохозяйственного назначения

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17.05.2010 по делу N А33-1172/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2010 года.
Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2010 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего — судьи Демидовой Н.М.,
судей: Дунаевой Л.А., Первухиной Л.Ф.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,
при участии представителей:
администрации города Красноярска (заявителя) — Глебовой Е.Ю., на основании доверенности от 22.12.2009 N 01-9859;
Службы по контролю в сфере природопользования Красноярского края (ответчика, административного органа) — Сташкевич Е.А., на основании доверенности от 19.10.2009 N 135-10; Ковязиной Н.Н., на основании доверенности от 15.04.2010 N 04-04/2010,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Красноярска
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от 27 февраля 2010 года по делу N А33-1172/2010, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Службы по контролю в сфере природопользования Красноярского края от 11.01.2010 N 412-01-Э о назначении административного наказания.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 27 февраля 2010 года в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с данным решением, администрация города Красноярска обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, вынести новое решение об удовлетворении заявленного требования. Считает, что административным органом не доказана вина администрации города Красноярска в совершении вменяемого правонарушения, не определено лицо, совершившее сброс загрязняющих веществ. Вывод административного органа о том, что именно администрация города является собственником ливневой канализации на р. Кача в районе ул. Игарская не обоснован и не подтвержден материалами дела; департаментом городского хозяйства администрации города Красноярска ливневая канализация, являющаяся предметом административного расследования, передана на обслуживание МП "Красмостдоринж" по муниципальному контракту от 01.04.2009 N 212. Администрация города Красноярска не может являться субъектом правонарушения, выразившегося в сбросе загрязненных сточных вод через ливневую канализацию в р. Кача.
Служба по контролю в сфере природопользования Красноярского края считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Считает обоснованным привлечение администрации города Красноярска к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В силу прямого указание закона ливневая канализация является объектом муниципальной собственности. Администрация отнесена к субъекту природоохранной деятельности, на который возложена обязанность по соблюдению законодательства по охране окружающей среды, в том числе путем принятия мер по качественному функционированию выпуска ливневых сточных вод в водные объекты.
В судебном заседании представитель администрации города Красноярска поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы, огласил дополнительные пояснения к апелляционной жалобе от 22.04.2010.
Представители административного органа в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признали, поддержали доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просили суд апелляционной инстанции обжалуемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 16.04.2010 объявлялся перерыв до 10 часов 30 минут 23.04.2010.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства:
Службой по контролю в сфере природопользования Красноярского края проведена внеплановая проверка по фату загрязнения реки Кача черными густыми стоками из ливневой канализации в районе подземного перехода через ул. Игарская г. Красноярска. Ливневая канализация располагается на левом берегу р. Кача возле пешеходного моста в районе ул. Парижской коммуны г. Красноярска, в район подземного перехода через ул. Игарская г. Красноярска.
Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 13.10.2009 N В-384. По результатам отбора проб административным органом установлено, что качество сточной воды ливневой канализации перед сбросом в р. Кача не соответствует нормативам предельно-допустимых концентраций загрязняющих веществ для водоема рыбохозяйственного назначения по отдельным компонентам, установлено влияние выпуска сточных вод ливневой канализации на качество поверхностных вод реки Кача по взвешенным веществам, нефтепродуктам, фенолам, меди.
13.10.2009 административным органом вынесено определение N В-384 о проведении административного расследования по признакам административного нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
По результатам административного расследования в отношении администрации города Красноярска составлен протокол об административном правонарушении от 10.12.2009 N В-384.
11.01.2010 государственным инспектором отдела природных ресурсов Службы по контролю в сфере природопользования Красноярского края вынесено постановление N 412-01/Э о назначении административного наказания, согласно которому администрация города Красноярска признана виновной в совершении административных правонарушений, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 30 000,00 рублей.
Не согласившись с данным постановлением, считая его незаконным и подлежащим отмене, администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.
По смыслу статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по общим правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом, согласно части 6 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 270 настоящего Кодекса основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.
В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение.
В соответствии с пунктом 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что администрация города Красноярска является субъектом вменяемого правонарушения, наличия в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наличия вины администрации в совершенном правонарушении, вынесения оспариваемого постановления уполномоченным должностным лицом.
Суд первой инстанции обоснованно признал, что протокол об административном правонарушении от 10.12.2009 N В-384 и постановление от 11.01.2010 N 412-01/Э о назначении административного наказания вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции.
При этом, судом первой инстанции не проверена процедура привлечения к административной ответственности. Суд апелляционной инстанции проверил процедуру привлечения к административной ответственности. Нарушений не установлено. Службой по контролю в сфере природопользования Красноярского края соблюдена процедура привлечения администрации города Красноярска к административной ответственности (в том числе, с надлежащим уведомлением законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении (постановление от 11.01.2010 N 412-01/Э вынесено в отсутствие законного представителя юридического лица, извещенного о времени и месте рассмотрения дела телеграммой от 22.12.2009). Административным органом соблюден срок давности привлечения к административной ответственности. Размер административного штрафа правомерно определен в минимальном размере санкции, предусмотренной частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Однако, выводы суда первой инстанции о наличии в действиях администрации города Красноярска состава вменяемого административного правонарушения, не соответствуют фактически обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, являются основанием для отмены решения суда первой инстанции.
В соответствии с пунктом 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт.
При вынесении нового судебного акта суд апелляционной инстанции учитывает следующее.
В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, — влечет наложение административного штрафа на юридических лиц — от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
Поскольку норма является отсылочной (отсылает к требованиям по охране окружающей среды), административный орган обязан указать, какие конкретные требования (выраженные в конкретных нормативных правовых актах) нарушены лицом, привлекаемым к административной ответственности.
Согласно статье 1 Водного кодекса Российской Федерации водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
Пункт 2 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации к поверхностным водным объектам относит водотоки (реки, ручьи, каналы).
В соответствии с пунктом 1 статьи 44 Водного кодекса Российской Федерации использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.
На основании статьи 55 Водного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
При планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.
Запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий.
В силу части 6 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, запрещается.
Согласно пункту 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов.
Из содержания указанных норм права следует, что лица, осуществляющие использование водных объектов, обязаны принимать меры для недопущения загрязнения и засорения водных объектов, а в случае возникновения аварий и иных чрезвычайных ситуаций принять меры по ликвидации их последствий.
Из материалов дела следует, что в ходе проведения административного расследования административным органом была получена информация из департамента городского хозяйства администрации города Красноярска от 19.10.2009 N 11/6116а о том, что ливневая канализация по ул. Шахтеров, ул. Диксона, расположенная на левом берегу р. Кача в районе перехода через ул. Игарская, является бесхозяйной и в 2009 году передана на обслуживание МП "Красмостдоринж" по муниципальному контракту от 01.04.2009 N 212.
На основании указанной информации Службой по контролю в сфере природопользования Красноярского края был сделан вывод о том, что собственником ливневой канализации на р. Кача в районе ул. Игарская является администрация города Красноярска. Однако, данный вывод не влечет признания администрации города Красноярска субъектом рассматриваемого правонарушения.
В соответствии со статьей 46 Устава города Красноярска, утвержденного Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62, для реализации полномочий администрации города Красноярска создаются органы администрации города.
В соответствии с Положением о департаменте городского хозяйства администрации города, утвержденного Постановлением администрации города Красноярска от 23.02.2001 N 135, департамент городского хозяйства администрации города выполняет функции заказчика, организует и координирует работы по ремонту и содержанию объектов городской инженерной инфраструктуры (пункты 1.1, 1.4, 2.4, 3.11, 3.15). Ливневые канализации относятся к объектам инженерной инфраструктуры.
Согласно пунктам 1.3, 1.4 Положением о департаменте городского хозяйства администрации города, департамент взаимодействует с другими органами администрации города, предприятиями и учреждениями при осуществлении своих функций, является юридическим лицом и несет ответственность в рамках своих полномочий.
В соответствии с пунктами 5.4, 5.4.1, 5.4.3, 5.4.5 Регламента исполнения департаментом городского хозяйства администрации города муниципальных функций, утвержденного Распоряжением администрации города Красноярска от 14.11.2008 N 295-р, в департаменте имеется отдел управления объектами инженерной инфраструктуры, который осуществляет формирование муниципальных заказов по капитальному ремонту объектов водоотведения, контроль за техническим обслуживанием бесхозяйных объектов водопроводно-канализационного хозяйства, проведение организационной работы по приемке в муниципальную собственность инженерных сооружений и коммуникаций.
В рамках своих полномочий департаментом городского хозяйства спорные сети ливневой канализации в Центральном районе по ул. Шахтеров, ул. Диксона, расположенные на левом берегу р. Кача в районе подземного перехода, переданы на обслуживание МП "Красмостдоринж" на основании муниципального контракта от 01.04.2009 N 212. Ссылка административного органа о том, что контракт заключен от имени муниципального образования "город Красноярск" и поэтому ответственность за содержание сетей ливневой канализации ложится непосредственно на администрацию города, не состоятельна.
Так пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлено, что под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования. При этом пунктом 1 статьи 4 указанного Закона определено, что муниципальными заказчиками могут быть органы местного самоуправления и иные получатели средств местного бюджета. Таким образом, лицом, отвечающим за содержание сетей ливневой организации, в том числе и в рамках заключенного контракта, является департамент городского хозяйства администрации города Красноярска.
Согласно статье 45 Устава города Красноярска администрация города Красноярска обеспечивает организацию мероприятий по охране окружающей среды. Однако, данные полномочия реализуются путем организации на территории города отдельных мероприятий, например по уборке мусора, но не подразумевают ответственность администрации города за сбросы воды, в том числе несанкционированные, в сети ливневой канализации.
Фактов нарушения со стороны администрации города Красноярска содержания сетей ливневой канализации административным органом не установлено. Кроме того, административным органом в ходе административного расследования не установлено бездействие администрации города Красноярска и ее органов по ненадлежащему содержанию ливневой канализации, которые могли бы привести к загрязнению водного объекта.
Из текста оспариваемого постановления следует, что загрязнение р. Кача осуществлялось путем попадания сточных вод, содержащих нефтепродукты, фенолы, медь.
В соответствии с пунктом 19 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации сточными водами являются воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования. То есть воды, отводимые после бытовой или производственной деятельности.
Пунктом 1 статьи 44, пунктом 2 статьи 45 Устава города Красноярска, администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность.
Следовательно, администрация города Красноярска не осуществляет хозяйственную деятельность и не является хозяйствующим субъектом. В ходе реализации полномочий администрации города Красноярска не могут образоваться воды, подлежащие сбросу после использования в производственной деятельности.
Также необоснованным является довод административного органа о том, что вина администрации города Красноярска заключается в бездействии по осуществлению надлежащего контроля при использовании водного объекта.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
При этом статьями 65, 67, 68 указанного Федерального закона установлено, что в области охраны окружающей среды может осуществляться государственный, производственный и общественный контроль. Органы местного самоуправления не вправе осуществлять экологический контроль. Статьей 45 Устава города Красноярска закреплены полномочия администрации по обеспечению организации мероприятий по охране окружающей среды в границах города, а не осуществление экологического контроля.
Действующее законодательство не содержит понятие "ливневая канализация". Из понятий, приведенных в ГОСТ 25150-82 "Канализация. Термины и определения" следует, что ливневая канализация представляет собой сложную систему ливнеотводов, ливнеспусков, железобетонных труб. Таким образом, ливневая канализация предназначена для приема и спуска дождевых и талых вод. При этом через ливневую канализацию не производится выпуск хозяйственно-бытовых вод.
Действующее законодательство также не содержит перечень работ, которые можно отнести к содержанию сетей ливневой канализации. Но учитывая необходимость регулярного стока дождевых и талых вод содержание сетей ливневой канализации должно заключаться в обеспечении беспрепятственного прохождения таких вод по трубам. Поэтому в муниципальном контракте указаны те виды работ, которые необходимо произвести для надлежащего функционирования сетей ливневой канализации.
Кроме того, пунктами 3.10.5, 3.10.7 Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска, утвержденных Решением Красноярского городского Совета от 22.06.1998 N 13-108, установлено, что не допускается использование закрытой сети ливневой канализации для периодического или аварийного пропуска промышленных и хозяйственно-бытовых сточных вод. При самовольном подключении сброса промышленных или хозяйственно-бытовых стоков в сеть ливневой канализации виновные лица привлекаются к ответственности в установленном порядке.
Учитывая, что в материалах дела об административном правонарушении имеются сведения о несанкционированных врезках в сети ливневой канализации, следовательно, именно лицо, осуществившее несанкционированную врезку в сети ливневой канализации, является нарушением требований к охране водных объектов, установленных действующим законодательством. При проведении же расследования административного правонарушения административным органом должно быть установлено лицо, непосредственно осуществившее сброс загрязняющих веществ в ливневую канализацию
При таких обстоятельствах административный орган не доказал, что администрация города Красноярска является субъектом рассматриваемого правонарушения, не доказал наличия состава правонарушения.
Таким образом, административный орган привлек юридическое лицо к административной ответственности при отсутствии надлежащих доказательств, с нарушением положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащих требования о всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела.
Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью.
Таким образом, недоказанность административным органом состава правонарушения свидетельствуют о неправомерности привлечения к административной ответственности администрации города Красноярска и незаконности вынесения постановления от 11.01.2010 N 412-01/Э.
Таким образом, основанием отмены решения суда первой инстанции является несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела (пункт 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 27 февраля 2010 года по делу N А33-1172/201010 отменить.
Вынести новый судебный акт.
Признать незаконным и отменить постановление от 11.01.2010 N 412-01/Э о привлечении к административной ответственности.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Н.М.ДЕМИДОВА

Судьи: Л.А.ДУНАЕВА Л.Ф.ПЕРВУХИНА