Требование: О признании недействительными решений фонда обязательного медицинского страхования

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2016 N 05АП-8000/2016 по делу N А51-17046/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 27 октября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2016 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего В.В. Рубановой,
судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края",
апелляционное производство N 05АП-8000/2016
на решение от 30.08.2016
судьи Е.И. Андросовой
по делу N А51-17046/2016 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению краевого Государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская больница N 3" (ИНН 2539027711, ОГРН 1022502126481, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 19.12.2002)
к Государственному учреждению "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (ИНН 2540013343, ОГРН 1022502260648, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 11.10.2002)
о признании недействительным решения N 1459/06 от 10.06.2016 "О результатах рассмотрения разногласий на акт проверки" в части взыскания использованных не по целевому назначению средств в размере 384 750 руб., штрафа в сумме 38 475 руб., и решения N 1622/06 от 29.06.2016 "О возврате средств, использованных не по целевому назначению и уплате штрафа" в части внесения в бюджет денежных средств в размере 384 750 руб., штрафа в сумме 38 475 руб., уплаты пени (с учетом уточнений, принятых судом в порядке ст. 49 АПК РФ)
при участии:
от Государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края": Гутая Н.И., доверенность от 07.07.2016, сроком до 31.12.2016, паспорт; Быстролетов А.М., доверенность от 19.01.2016, сроком до 31.01.2017, паспорт;
от краевого Государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская больница N 3": главный врач больницы Ушаков В.Г., заверенная копия приказа от 05.03.2015, паспорт,

установил:

Краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Владивостокская больница N 3" (далее — учреждение, КГБУЗ "Владивостокская больница N 3") обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), о признании недействительным решения Государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (далее — Фонд, ГУ ТФОМС ПК) от 10.06.2016 N 1459/06 "О результатах рассмотрения разногласий на акт проверки" в части взыскания использованных не по целевому назначению средств в размере 384 750 руб., штрафа в сумме 38 475 руб. и решения от 29.06.2016 N 1622/06 "О возврате средств, использованных не по целевому назначению и уплате штрафа" в части внесения в бюджет денежных средств в размере 384 750 руб., штрафа в сумме 38 475 руб. и пеней.
Решением от 30.08.2016 суд первой инстанции удовлетворил заявленные учреждением требования, признал недействительными оспариваемые решения Фонда.
Не согласившись с указанным судебным актом, ГУ ТФОМС ПК обжаловало его в порядке апелляционного производства.
В обоснование своей позиции Фонд указал, что в состав тарифа на медицинские услуги, оказываемые в рамках обязательного медицинского страхования (ОМС) входят затраты на приобретение медицинского оборудования, полная стоимость одной единицы которого не превышает 100 000 руб.
По убеждению заявителя жалобы, приобретение оборудования за счет средств ОМС по цене выше 100 000 руб. за единицу является нецелевым расходованием средств ОМС. Квалификация судом первой инстанции таких действий в качестве превышения лимитов расходования средств, по мнению Фонда, основано на неверном толковании норм права.
Настаивая на законности оспариваемых решений, Фонд указал, что расходование медицинской организацией средств ОМС на приобретение медицинского оборудования стоимостью свыше 100 000 руб. за единицу является нецелевым, поскольку согласно Территориальному тарифному соглашению по оплате медицинской помощи (медицинских услуг) в системе ОМС на территории Приморского края от 27.02.2015 за счет средств ОМС могли быть приобретены основные средства (оборудование) стоимостью до 100 000 руб. за единицу.
Таким образом, по мнению Фонда, расходование средств ОМС в нарушение структуры тарифа, является нецелевым использованием средств, что, в свою очередь, является основанием для их возврата, начисления штрафа и пеней.
В судебном заседании представители Фонда доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме.
Представитель КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" в судебном заседании доводы апелляционной жалобы опроверг, озвучил позицию, по содержанию соответствующую тексту письменного отзыва на жалобу, считает обжалуемое решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.
Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.
Во исполнение Плана проверок на 2016 год использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских организациях, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, на основании приказа ГУ ТФОМС ПК от 19.04.2016 N 135-П в период с 25.04.2016 по 31.05.2016 проведена комплексная проверка использования средств, полученных КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, за период с 01.01.2012 по 31.12.2015.
В ходе проверки рабочей группой выявлены факты использования учреждением средств ОМС не по целевому назначению, подлежащих восстановлению, а именно: несение расходов, не включенных в тарифы на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, на приобретение 3 автоклавов автоматических с вакуумной сушкой по цене 128 250 руб. за единицу на общую сумму 384 740 руб.
По результатам проверки составлен акт от 31.05.2016 N 8.
По результатам рассмотрения разногласий на акт комплексной проверки ГУ ТФОМС ПК в адрес КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" направлены письма от 10.06.2016 N 1459/06 "О результатах рассмотрения разногласий на акт проверки" и от 29.06.2016 N 1622/06 "О возврате средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафов" с требованием о перечислении в бюджет ГУ ТФОМС ПК в срок до 28.06.2016 включительно средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 384 750 руб., об уплате штрафа в сумме 38 475 руб. и уведомлением о начислении пеней с 29.06.2016.
Не согласившись с вышеуказанными решениями Фонда, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, заслушав пояснения представителей сторон, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в силу следующего.
Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее — Закон N 326-ФЗ) медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 39 Закона N 326-ФЗ по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьями 14 и 38 Закона N 326-ФЗ страховая медицинская организация заключает с территориальным фондом договор о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, на основании которого получает средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи, являющиеся средствами целевого финансирования.
Согласно пункту 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.
На основании подпункта 12 пункта 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ и подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.
Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию строго в соответствии с их целевым назначением.
Как обоснованно отметил в обжалуемом решении суд первой инстанции, одной из таких гарантий, обеспечивающих как строго целевое использование средств обязательного медицинского страхования, так и учет прав и интересов его участников, выступает установление тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с определенной вышеназванным Федеральным законом структурой тарифа, которая включает в себя перечень расходов медицинских организаций, которые они несут в связи с оказанием медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования (статья 30 и пункт 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ).
Из материалов дела следует, что в проверяемом периоде для осуществления деятельности в сфере ОМС учреждением заключены договоры на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС со страховыми медицинскими организациями, осуществляющими деятельность в сфере ОМС, и ГУ ТФОМС ПК, которые в свою очередь заключили с учреждением договоры на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в рамках которых КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" по заявкам получало от страховых медицинских организаций денежные средства на исполнение им своих обязательств по оказанию медицинских услуг и медицинской помощи застрахованному населению в Приморском крае на основании утвержденной Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Приморском крае на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. Страховые медицинские организации получали финансирование от фонда.
Согласно пункту 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.
Аналогичная норма установлена пунктом 1 Порядка расчета стоимости медицинской помощи в условиях подушевого финансирования амбулаторно-поликлинических учреждений Приложения N 3 к Территориальному тарифному соглашению, принятому 27.02.2015.
Судебной коллегией установлено, что во исполнение государственного контракта от 21.08.2015 N 66-АК на поставку стоматологического оборудования по товарной накладной от 24.08.2015 N СФ00008942 от поставщика ООО "Денталь-Плюс" в КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" поступили 3 автоклава автоматических с вакуумной сушкой по цене 128 250 руб. за единицу, всего: на сумму 384 750 руб.
Таким образом, учреждением было закуплено оборудование стоимостью свыше 100 тысяч руб. за единицу, что подтверждается актом сдачи-приемки исполнения обязательств по государственному контракту от 30.11.2015, товарной накладной от 24.08.2015 N СФ0000894, платежным поручением N 17375 от 28.08.2015 и актом проверки.
Как правильно указал суд первой инстанции, Закон N 326-ФЗ, так же как и отраслевое законодательство об обязательном медицинском страховании, не содержит понятия и расшифровки термина "нецелевое расходование денежных средств", в связи с чем, суд, учитывая близость по существу правоотношений между участниками отдельных видов обязательного социального страхования, в том числе между фондом и медицинской организацией, к бюджетным отношениям между распределителем и получателем бюджетных средств, обоснованно посчитал возможным применить по аналогии закона положения бюджетного законодательства, касающиеся расходования бюджетных средств, а также ответственности за нарушения порядка их расходования.
Так, в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
В свою очередь статьей 297 БК РФ предусмотрено, что финансирование расходов сверх утвержденных лимитов влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях утратил силу с 01.07.2002, в связи с принятием КоАП РФ, которым ответственность за правонарушение, предусмотренное данной статьей, не установлена.
Следовательно, как правильно отметил суд первой инстанции, бюджетное законодательство разделяет:
— "нецелевое использование бюджетных средств" — направление и использование полученных бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом,
— "финансирование расходов сверх утвержденных лимитов" — направление и использование полученных бюджетных средств на цели, соответствующие условиям их получения, но в размерах превышающих утвержденные в бюджете или бюджетной росписи лимиты расходования.
При этом если за нецелевое использование предусмотрена как административная, так и бюджетная ответственность (административный штраф + изъятие (возврат) использованных не по целевому назначению средств), то за использование средств сверх утвержденных лимитов предусмотрена только бюджетная ответственность в виде изъятия (возврата) выделенных средств.
Более того, Федеральным законом от 02.07.2013 N 188-ФЗ в БК РФ внесены изменения, в соответствии с которым статья 297 утратила силу, а вместо статьи 289 положения об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств перенесены в статью 306.1 БК РФ, то есть с 03.08.2013 ответственность за превышение лимитов расходования бюджетных средств в российском законодательстве отсутствует.
В пунктах 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые Федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичная норма закреплена в статье 147 БК РФ, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Территориальной программой, утвержденной Постановлением Администрации Приморского края от 29.01.2015 N 22-па и тарифом на оплату медицинской помощи установлен перечень расходов, которые медицинская организация вправе осуществлять за счет средств обязательного медицинского страхования, выделяемого фондом, в том числе "расходы на приобретение оборудования".
Основной целью использования медицинскими организациями средств обязательного медицинского страхования является оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы, для чего требуется надлежащее и качественное медицинское оборудование.
При этом указание в статье 35 Закона N 326-ФЗ и Территориальной программе "до 100 тыс. руб. за единицу" не меняют цели использования выделенных средств "приобретение медицинского оборудования для оказания застрахованному лицу медицинской помощи", а всего лишь устанавливают лимиты расходования средств по конкретному виду расходования "не свыше 100 тыс. руб.".
Учреждение израсходовало полученные за счет средств обязательного медицинского страхования денежные средства на цели, установленные статьей 4 Закона N 326-ФЗ, строго по конкретному виду утвержденных статьей 35 Закона и Территориальной программой разрешенных расходов "на покупку медицинского оборудования", но превысило при расходовании установленные лимиты — купило медицинское оборудование на сумму свыше 100 тыс. руб. за единицу.
Исходя из совокупности перечисленных выше положений бюджетного законодательства и законодательства об обязательном медицинском страховании, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что совершенные поликлиникой действия по приобретению за счет средств фонда медицинского оборудования по цене свыше 100 тыс. руб. за единицу, не могут быть квалифицированы в качестве нецелевого расходования средств обязательного медицинского страхования, а являются всего лишь превышением лимитов расходования, за которое ответственность в виде возврата (восстановления) всех израсходованных средств, с начислением пеней и штрафа, статьей 39 Закона N 326-ФЗ не установлена.
Судом первой инстанции правомерно отклонен довод Фонда, повторно заявленный в апелляционной жалобе, о приравнивании превышения лимитов расходования средств обязательного медицинского страхования (при их направлении на цели установленные Законом N 326-ФЗ и строго по видам расходов определенных законом и территориальной программой) к нецелевому расходованию средств как противоречащий проведенному выше анализу бюджетного законодательства, а также основам законодательства об обязательном медицинском страховании.
Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае ответственность могла бы наступить только, если КГБУЗ "Владивостокская больница N 3" купило бы не медицинское, а иное оборудование, расходы на покупку которого не вошли в тариф и территориальную программу, поскольку именно такое расходование следовало бы признать нецелевым, в то время как в рассматриваемом деле нецелевое расходование денежных средств, за которое законодательством установлена ответственность, в нарушение статьи 65 АПК РФ Фондом не доказано.
На основании вышеизложенного судебная коллегия считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае учреждение при расходовании средств обязательного медицинского страхования в 2015 году на приобретение медицинского оборудования по цене, превышающей 100 000 руб. за единицу на общую сумму 384 750 руб., действовало в рамках основных целей, определенных статьей 4 Закона N 326-ФЗ, используя приобретенное оборудование для оказания застрахованным лицам медицинской помощи; вид произведенных расходов включен в тариф, установленный в статье 35 Закона N 326-ФЗ и территориальной программе, в связи с чем со стороны учреждения отсутствует нецелевое расходование денежных средств Фонда, с учетом положений бюджетного законодательства, а имеется только превышение лимитов расходования, которое не влечет применение ответственности предусмотренной пунктом 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.
В связи с изложенным, является правильным вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных фондом требований.
Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, в связи с чем отмене не подлежит.
Нормы материального права были правильно применены судом. Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену судебного акта, проверкой не установлено.
Апелляционной инстанцией рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 258, 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 30.08.2016 по делу N А51-17046/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий В.В.РУБАНОВА

Судьи Л.А.БЕССЧАСНАЯ Т.А.СОЛОХИНА