Требование: Об отмене актов о привлечении к административной ответственности

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2016 N 05АП-6795/2016 по делу N А51-8431/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 20 сентября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 27 сентября 2016 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего А.В. Гончаровой
судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк
при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Заместителя прокурора Приморского края
апелляционное производство N 05АП-6795/2016
на решение от 03.08.2016
судьи М.С. Кирильченко
по делу N А51-8431/2016 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению Прокуратуры Приморского края
к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю (ИНН 2540108490, ОГРН 1042504382931, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 23.12.2004) в лице Находкинского отдела
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Скиф", Муниципальное унитарное предприятие "Городское хозяйство" г. Партизанска, Администрация Партизанского городского округа
об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении N 71 от 31.03.2016;
при участии:
от прокуратуры Приморского края: Дорожкина В.А., удостоверение;
от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю: представитель Рявкина Е.А. по доверенности N 03-7 от 11.01.2016 сроком до 31.12.2016, удостоверение;
общество с ограниченной ответственностью "Скиф", Муниципальное унитарное предприятие "Городское хозяйство" г. Партизанска, администрация Партизанского городского округа — не явились;

установил:

Заместитель прокурора Приморского края (далее по тексту — заявитель, Прокуратура) обратился в Арбитражный суд Приморского края с требованием о признании незаконным и отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении N 71 от 31.03.2016, вынесенном Находкинским отделом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю (далее по тексту — ответчик, административный орган, Управление Росреестра по Приморскому краю).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОО "Скиф", Муниципальное унитарное предприятие "Городское хозяйство", Администрация Партизанского городского округа.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 03.08.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, заместитель прокурора Приморского края обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы указывает, что именно Земельным кодексом РФ урегулированы вопросы возможности размещения нестационарных торговых объектов без закрепления земельного участка на каком-либо вещном праве. Органам местного самоуправления переданы только лишь полномочия в отношении разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории определенного муниципального образования.
По мнению заявителя жалобы, вывод суда первой инстанции о том, что вопросы размещения нестационарных торговых объектов не являются объектом правового регулирования федерального законодателя, не согласуется с положениями ЗК РФ и Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности.
Размещение объекта на земельном участке невозможно без получения права использования земельного участка в установленном порядке, поскольку само понятие "размещение" подразумевает под собой занятие и эксплуатацию земельного участка непосредственно под объектом.
Кроме того, как следует из преамбулы постановления администрации Партизанского городского округа от 16.02.2016 N 111-па "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории Партизанского городского округа", оно принято, в том числе, во исполнение положений ЗК РФ.
Полагает, что договор на размещение нестационарных торговых объектов является документом, подтверждающим право на использование земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта.
В судебном заседании представитель прокуратуры Приморского края доводы апелляционной жалобы поддержала, решение суда первой инстанции просила отменить и принять по делу новый судебный акт.
Представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю на доводы апелляционной жалобы возразила по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, апелляционную жалобу — не подлежащей удовлетворению.
В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ объявлялся перерыв до 20.09.2016 до 10 часов 40 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания. Размещение такой информации на официальном сайте арбитражного суда с учетом положений части 6 статьи 121 АПК РФ свидетельствует о соблюдении правил статей 122, 123 Кодекса.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующих обстоятельств.
Из материалов дела судом установлено, что 17.03.2016 прокуратурой г. Партизанска с привлечением заместителя начальника отдела по управлению муниципальной собственностью администрации Партизанского городского округа проведена проверка деятельности ООО "Скиф" соблюдения требований земельного законодательства.
В ходе проведенной Прокуратурой проверки установлено, что в 10 м на северо-восток от здания городского продовольственного рынка (земельный участок с кадастровым номером 25:33:180113:1678), принадлежащий ООО "Скиф", расположены торговые павильоны (ул. Замарева, la/1, 1 а/2 г. Партизанск), площадью 75 кв. м и 60 кв. м. Указанные торговые павильоны переданы ООО "Скиф" в аренду индивидуальному предпринимателю Шуляк М.Д.
Прокуратурой установлено, что на земельные участки, на которых расположены торговые павильоны (ул. Замараева, 1 а/1, 1а/2 г. Партизанск), площадью 75 кв. м и 60 кв. м, у ООО "Скиф" отсутствуют оформленные в установленными порядке правоустанавливающие документы.
ООО "Скиф" осуществлено самовольное занятие земельного участка из категории населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, которые расположены в 10 м на северо-восток от здания городского продовольственного рынка (земельный участок с кадастровым номером 25:33:180113:1678).
Данные обстоятельства послужили основанием для возбуждения 18.03.2016 в отношении ООО "Скиф" дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ — самовольное занятие земельного участка.
В соответствии со статьей 23.21 КоАП РФ материалы административного дела переданы прокурором по подведомственности для рассмотрения по существу в Находкинский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю.
В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением Росреестра по Приморскому краю было установлено, что два спорных торговых павильона являются нестационарными торговыми объектами, для которых в соответствии с ч. 1 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ЗК РФ) размещение осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
В справке заместителя начальника отдела по управлению муниципальной собственностью о результатах проверки земельного законодательства земельного участка по адресу: ул. Замараева, 1, г. Партизанск указано, что земельные участки, расположенные примерно в 10 м на северо-восток от здания городского продовольственного рынка площадью примерно 75 кв. м и 60 кв. м используются ООО "Скиф" без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов для двух торговых павильонов.
В связи с чем, Управление посчитало, что данные два павильона являются нестационарными торговыми объектами. Установленные Управлением обстоятельства явились основанием сделать вывод об отсутствии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.
В связи с чем, на основании статьи 29.9 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении в отношении ООО "Скиф" было прекращено постановлением от 31.03.2016.
Прекращая производство по делу, административный орган указал, что в действиях ООО "Скиф" отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, так как нормы действующего законодательства не вменяют владельцам нестационарных объектов в обязанность документального оформления права пользования земельным участком, то есть факт установки нестационарного объекта без подтвержденного права на пользование земельным участком не является нарушением норм земельного законодательства, и данное правоотношение не является объектом правового регулирования земельного права.
Не согласившись с данным постановлением, Прокуратура Приморского края, направила в Арбитражный суд Приморского края заявление о признании его незаконным и отмене.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1, надзор за соблюдением выполнения требований земельного законодательства по недопущению самовольного занятия земельных участков осуществляют Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.
В соответствии со ст. 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Поскольку п. 2 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении отнесено к актам административных органов, которым заканчивается рассмотрение дела, прокуратура вправе обратиться в арбитражный суд с жалобой на постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок в виде наложения административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц — от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Объектом правонарушения, предусмотренного названной статьей, выступают общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.
Диспозиция статьи 7.1 КоАП РФ состоит в самовольном занятии земельного участка (его части), в том числе его использовании без прав на указанный земельный участок (его части).
Субъектом указанного правонарушения является лицо, которое самовольно заняло земельный участок или его часть, в том числе использующее земельный участок в отсутствие прав на него.
Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 1 Постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.
В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.2005 N 11301/04 по делу N А40-42210/03-96-447 указано, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или уполномоченного им лица, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.
Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.
Статья 25 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) указывает, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Положения главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенные с 01.03.2015, определяют случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков.
В силу пункта 6 части 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также предусмотрена возможность размещения нестационарных торговых объектов без оформления правоустанавливающих документов на земельный участок.
На основании части 1 статьи 10 указанного Закона размещение таких объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 этой статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Закона о торговой деятельности).
Согласно пункту 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.
Согласно части 3 статьи 10 Закона о торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах с 01.03.2015 размещение нестационарных торговых объектов, понятие о котором закреплено в статье 2 Закона N 381-ФЗ, осуществляется без предоставления земельного участка в силу, установленных Земельным кодексом Российской Федерации особенностей.
Согласно пункту 6 статьи 2 Закона о торговой деятельности нестационарный торговый объект — торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Постановлением администрации Партизанского городского округа от 16.02.2016 N 111-па утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории Партизанского городского округа.
Согласно письму начальника управления экономического развития Администрации Партизанского городского округа Приморского края от 08.04.2016 N 95, объекты с адресным ориентиром: примерно в 10 метрах на северо-восток от здания городского продовольственного рынка в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Партизанского городского округа не включены.
В данном случае обществу вменяется нарушение норм земельного законодательства, а именно самовольное занятие земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, для размещения нестационарных торговых объектов.
Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, статья 39.33 ЗК РФ не предусматривает оформление гражданско-правовых отношений на землю (собственности, владения, аренда), но предоставляет возможность пользования пространством для размещения нестационарного торгового объекта в рамках административно-управленческой процедуры.
Между тем, из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что действующее законодательство не вменяет владельцам нестационарных торговых объектов обязанность по документальному оформлению права пользования земельным участком.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов без оформления правоустанавливающих документов на земельный участок, не являются объектом правового регулирования земельного законодательства и при наличии факта установки нестационарного торгового объекта без подтвержденного права на пользование земельным участком, нарушение федерального земельного законодательства отсутствует.
Согласно ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Отсутствие какого-либо разрешительного документа на установку нестационарного объекта торговли (соответствующего правового акта муниципального образования, схемы размещения нестационарных торговых объектов, заключенного с органом местного самоуправления договора на размещение нестационарного объекта) означает нарушение иных законодательных норм, предусматривающих ответственность за данное правонарушение.
С учетом разграничения предметов ведения Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ) и субъектов Российской Федерации (ст. 1.3.1 КоАП РФ), установка и (или) эксплуатация нестационарных объектов торговли без договора на размещение нестационарного торгового объекта является нарушением нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а не федерального законодательства.
Следовательно, нарушение норм земельного законодательства, необходимое для квалификации по статье 7.1 КоАП РФ, в данном случае отсутствует, поскольку размещение нестационарного объекта не сопряжено с обязанностью его владельца по оформлению прав на земельные участки под объектами нестационарной торговой сети.
При таких обстоятельствах коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что действия общества не связаны с земельно-правовыми отношениями и не могут квалифицироваться по статье 7.1 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.
Отсутствие у ООО "Скиф", в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, прав земельные участки, занятые нестационарными торговыми павильонами, не может рассматриваться как нарушение, влекущее административную ответственность, предусмотренную статьей 7.1 КоАП РФ.
Факт нарушения земельного законодательства и соответственно состава административного правонарушения в рассматриваемом случае отсутствует.
Согласно части 2 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения исключает производство по делу об административном правонарушении.
Также суд апелляционной инстанции отмечает, что в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не установлено надлежащим образом событие административного правонарушения.
Судом апелляционной инстанции установлено, что дело об административном правонарушении в отношении ООО "Скиф" возбуждено за самовольное занятие земельного участка. Между тем, ни акт проверки, ни постановление о возбуждении дела об административном правонарушении не содержит индивидуально-определенные признаки земельного участка, самовольное занятие которого вменяется обществу, что не позволяет индивидуализировать объект посягательства, а значит, не позволяет установить объект и объективную сторону события административного правонарушения.
Следовательно, в рассматриваемом случае основания для привлечения ООО "Скиф" к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ, отсутствовали, в связи с чем Управлением обоснованно вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Согласно пункту 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 настоящего Кодекса.
Довод прокуратуры Приморского края о том, что при отсутствии оснований для квалификации спорных правоотношений по ст. 7.1 КоАП РФ, Управлению надлежало в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 29.9 КоАП РФ вынести определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, коллегией отклоняется, поскольку наличие иного состава административного правонарушения в действиях (бездействии) ООО "Скиф" не установлено.
Оспариваемое постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении вынесено Управлением на основании пункта 2 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.
Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права. Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, допущено не было.
При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь статьями 258, 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 03.08.2016 по делу N А51-8431/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий А.В.ГОНЧАРОВА

Судьи Н.Н.АНИСИМОВА С.В.ГУЦАЛЮК