Факт самовольного снятия (без разрешительных документов) и перемещения плодородного слоя почвы на спорном земельном участке образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2008 N 05АП-1522/2008 по делу N А51-4960/2008-8-151

Дело N А51-4960/2008-8-151

(извлечение)

Резолютивная часть постановления оглашена "21" октября 2008 года. Полный текст постановления изготовлен "14" ноября 2008 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу:
Артемовского муниципального унитарного предприятия "Эколог" на решение Арбитражного суда Приморского края от 08.08.2008 года по делу N А51-4960/2008-8-151, принятое судьей Г. по заявлению Артемовского муниципального унитарного предприятия "Эколог" к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 11-01/08 от 18.04.2008 года.

установил:

Артемовское муниципальное унитарное предприятие "Эколог" (далее — АМУП "Эколог", Заявитель, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 11-01/08 от 18.04.2008 года Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю (далее — Управление, административной орган).
Рассмотрев заявленные требования в деле N А51-4960/2008-8-151, полагая, что в действиях Предприятия имеются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, суд отказал Заявителю в удовлетворении требований, о чем 08.08.2008 года вынес соответствующее решение.
Не согласившись с вынесенным решением, Предприятие обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение от 08.08.2008 года по делу N А51-4960/2008-8-151 отменить, производство по делу об административном правонарушении в отношении АМУП "Эколог" прекратить.
В обоснование жалобы Заявитель указал, что в нарушение положений Федерального закона от 08.08.2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" Управлением не была соблюдена процедура проведения проверки, а именно: директору Предприятия не было вручено распоряжение (приказ) о проведении проверки, а также мотивированное решение органа контроля о проведении проверки.
В нарушение п. 6 Письма Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 05.12.2006 года N ММ/0938 "О применении Положения о государственном земельном контроле" Предписание N б/н от 15.04.2008 года было выдано в первую очередь, без приложения каких-либо документов.
Управление в определении об истребовании сведений от 15.04.2008 года требовало от Заявителя представления документов, не предусмотренных законодательством РФ. Кроме того, по мнению подателя жалобы, отборы почвенных образов, сделанные Управлением, не являются допустимым доказательством по делу.
От административного органа в материалы дела поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, из которого следует, что Управление с доводами, изложенными в жалобе, не согласно, просит в удовлетворении требований Предприятию отказать, решение арбитражного суда первой инстанции — оставить без изменения.
От АМУП "Эколог" в материалы дела через канцелярию суда поступило ходатайство о рассмотрении дела N А51-4960/2008-8-151 по апелляционной жалобе в отсутствие представителя Заявителя. Коллегией ходатайство рассмотрено и удовлетворено.
Принимая во внимание неявку стороны, суд на основании статьи 156 АПК РФ рассмотрел дело в ее отсутствие по имеющимся в деле документам.
Из материалов дела коллегией установлено следующее.
АМУП "Эколог" создано на основании Постановления Администрации г. Артема от 05.04.2001 года N 295, зарегистрировано в качестве юридического лица Межрайонной Инспекцией Федеральной налоговой службы N 10 по Приморскому краю за основным государственным регистрационным номером 1022500532911.
09.11.2001 года Постановлением Администрации г. Артема Предприятию был предоставлен в аренду сроком на пять лет земельный участок площадью 65 га пашни на Артемовской осушительной системе N 2 для проведения работ по поверхностному улучшению кормовых угодий с правом дальнейшего использования данной территории в производстве сельскохозяйственной продукции.
Постановлением от 31.02.2007 года N 1102-па срок аренды вышеуказанного земельного участка был продлен на 364 дня с 08.10.2007 года. На основании данного Постановления между Администрацией Артемовского городского округа и АМУП "Эколог" был заключен договор аренды земельного участка N 279 от 20.09.2007 года (далее — Договор), согласно которому Предприятию в аренду на срок с 08.10.2007 года по 06.10.2008 года предоставляется участок пашни площадью 74 га, расположенный по адресу: г. Артем, с. Кневичи, на Артемовской осушительной системе. Как следует из Договора, данный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения и предоставляется в целях производства сельскохозяйственной продукции. Согласно п. 4.2 Договора арендатор обязан использовать земельный участок в соответствии с целью и условиями его предоставлении, не допускаются действия арендатора, приводящие к ухудшению земли.
15.04.2008 года на основании Приказа от 14.04.2008 года N 353-пр Управлением в рамках проведения внепланового мероприятия по контролю была проведена проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в области земельного контроля при использовании земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в Артемовском городском округе, с. Кневичи, на Артемовской осушительной системе.
При проведении проверки Управлением было выявлено, что на проверяемом земельном участке Предприятием осуществлялась погрузка на автомашины и вывоз поверхностного плодородного слоя почвы с применением техники — бульдозера ДЗ-23, экскаватора "Совелсо". При глубине срезки до 100 см с площади более 5 гектаров плодородный слой почвы был снят и вывезен за пределы земельного участка.
В этот же день, 15.04.2008 года, Управлением было вынесено определение об истребовании у Предприятия документов, необходимых для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, в том числе: лицензии на право пользования недрами, проектно-сметной документации на разработку и заключения экологической экспертизы. Также 15.04.2008 года Предприятию было вынесено предписание об остановке проведения работ.
17.04.2008 года заместителем начальника отдела земельного контроля Управления в отношении Предприятия был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ. В данном протоколе зафиксированы вышеуказанные действия Предприятия по снятию и перемещению плодородного слоя почвы. Протокол составлен в присутствии законного представителя АМУП "Эколог".
18.04.2008 года, рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, административный орган вынес Постановление N 11-01/2008, которым Предприятие было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ и привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 30.000 рублей.
Не согласившись с вынесенным постановлением, АМУП "Эколог" обратилось в Арбитражный суд Приморского края, который отказал Заявителю в удовлетворении требований. Предприятие обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу — не подлежащей удовлетворению в силу следующего.
Согласно п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
В соответствии с п. 1 ст. 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.
В силу ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Согласно п. 6 "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утвержденных Приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995 года (далее — Основные положения), которые являются обязательными для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами, порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Согласно разделу II Основных положений разрешение требуется также на производство внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, в том числе на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд.
Таким образом, юридические лица, прежде чем осуществлять снятие и перемещение плодородного слоя почвы, в том числе с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд, должны получить в органах, предоставивших в пользование данный земельный участок, разрешение на проведение таких работ, которое выдается на основании проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Как следует из протокола об административном правонарушении от 17.04.2008 года, должностными лицами Управления было установлено, что АМУП "Эколог" осуществляло снятие и вывоз верхнего слоя почвы без разрешительных документов. Данное обстоятельство подтверждается также определением об истребовании сведений от 15.04.2008 года, предписанием от 15.04.2008 года, фотографиями, сделанными должностными лицами Управления при проведении проверки. Кроме того, в объяснениях, занесенных в протокол, директор Предприятия А. факт нарушения не оспаривал, указал, что производство работ по снятию земли производится без разрешительных документов, в настоящее время заключен договор на выполнение проектно-сметной документации, которая будет представлена в течение месяца.
В силу п. 32 Основных положений за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, невыполнение или некачественное выполнение обязательств по рекультивации нарушенных земель, несоблюдение установленных экологических и других стандартов, правил и норм при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова, юридические, должностные и физические лица несут административную и другую ответственность, установленную действующим законодательством.
В соответствии с ч. 1 ст. 74 Земельного кодекса РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.
Согласно ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
На основании вышеизложенного коллегия приходит к выводу о наличии в действиях Предприятия состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, при этом, коллегия отклоняет доводы апелляционной жалобы в силу их несостоятельности.
Коллегия отклоняет довод Предприятия о том, что Управлением при проведении проверки были нарушены положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" N 134-ФЗ от 08.08.2001 года (далее — Федеральный закон N 134-ФЗ).

В соответствии с п. 9.3.3 "Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю", утвержденного Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору N 66 от 09.04.2008 года, Управление на закрепленной территории на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений осуществляет контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы. В силу п. 10.2 КоАП РФ государственные гражданские служащие Управления для осуществления своих полномочий имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, дела об административных правонарушениях в закрепленной сфере деятельности и применять меры административного наказания.
Как следует из материалов дела основанием для проведения проверки соблюдения земельного законодательства на землях в п. Кневичи, на Артемовской осушительной системе послужила информация, поступившая 08.04.2008 года в отдел земельного контроля Управления от жителей с. Кневичи о том, что на полях бывшего совхоза Артемовский, расположенных между с. Кневичи и с. Кролевцы, ведется незаконная разработка и вывоз плодородного слоя почвы.
На основании данной информации начальник отдела земельного контроля Управления передал руководителю Управления должностную записку от 14.04.2008 года N 10, в которой изложил известные факта и обстоятельства нарушения и указал на необходимость проведения внепланового мероприятия по выявлению нарушения земельного законодательства.
На основании вышеуказанной докладной записки Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю был издан Приказ от 14.04.2008 года N 353-пр "О проведении внепланового мероприятия налогового контроля", которым должностным лицам отдела земельного контроля Управления было приказано провести внеплановое мероприятие по контролю в отношении земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в Артемовской городской округе.
Приказом N 353-пр было утверждено Задание на проведение мероприятия по контролю. Как установлено коллегией, в Задании указана цель мероприятия, которая заключается в проверке соблюдения законодательства Российской Федерации в области земельного контроля; его задачи: контроль за соблюдением требований охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиоративные земли в составе городского поселения, истребование документов в Администрации Артемовского ГО, установление владельца земельных участков; также указан предмет проверки и ее период: с 14 апреля по 14 мая 2008 года. Правовые основания проведения проверки содержатся во вводной части Приказа N 353-пр от 14.04.2008 года.
Поскольку информацией о том, кем именно осуществляется снятие и вывоз плодородного слоя почвы на землях в п. Кневичи, Управление на момент вынесения вышеуказанного приказа не располагало, то и в Приказе N 353-пр, и в Задании на проведении мероприятий по контролю был указан собственник земель: Администрация Артемовского городского округа, а также его адрес: г. Артем, ул. Кирова, 48.
При проведении проверки 15.04.2008 года информация, полученная от жителей с. Кневичи, подтвердилась: должностными лицами Управления был установлен факт снятия и вывоза плодородного слоя почвы с земель сельскохозяйственного назначении, расположенных в с. Кневичи, на Артемовской осушительной системе. Кроме того, в ходе проверки было установлено лицо, осуществляющее неправомерные действия: АМУП "Эколог".
Таким образом, поскольку Управление первоначально не располагало информацией о правонарушителе, который был установлен непосредственно в ходе проверки, то у него отсутствовала реальная возможность для того, чтобы указать наименование проверяемого лица в Приказе о проведении мероприятий внепланового контроля.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 134-ФЗ данный закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).
Поскольку при проведении проверки должностным лицам Управления не требовалось взаимодействие с юридическим лицом, совершившим правонарушение, то сфера действия и, соответственно, требования Федерального закона N 134-ФЗ на рассматриваемое мероприятие по контролю в сфере земельного законодательства не распространяется. При этом правовые отношения, возникающие при проведении производства по делам об административных правонарушениях, регулирует законодательство об административных правонарушениях, которое состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, в данном случае следует применять порядок производства по делу об административном правонарушении, предусмотренный КоАП РФ.
Из материалов дела коллегией установлено, что данный порядок был соблюден Управлением. В связи с обнаруженным правонарушением должностные лица Управления в порядке ч. 1 ст. 28.1, ст. 28.2 КоАП РФ 17.04.2008 года составили протокол N 11-01/08 об административном правонарушении, предусмотренной ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, в отношении правонарушителя — АМУП "Эколог". Протокол составлен в присутствии директора Предприятия, им подписан, при составлении протокола А. были разъяснены его права, предусмотренные ст. 51 Конституции РФ и ст. 25.1 КоАП РФ, копию протокола директор получил лично. При рассмотрении дела об административном правонарушении 18.04.2008 года А. присутствовал, что подтвердил в судебном заседании в суде первой инстанции, копия постановления N 11-01/08 была направлена 23.04.2008 года в адрес Предприятия почтой, вручена 26.04.2008 года.
Помимо изложенного выше коллегия считает, что в любом случае отсутствие в Приказе N 353-пр наименования юридического лица и не вручение при проведении проверки данного Приказа директору АМУП "Эколог", не являются существенными нарушениями процедуры проведения проверки и производства по делу об административном правонарушении.
Данные обстоятельства, по мнению коллегии, не явились помехой для правильного рассмотрения Управлением дела об административном правонарушении АМУП "Эколог". Копии Приказа N 353-пр от 14.04.2008 года и Задания были представлены Предприятием в суд первой инстанции вместе с заявлением об оспаривании Постановления по делу об административном правонарушении, кроме того, в заявлении Предприятие сослалось в качестве довода на содержание вышеуказанного Приказа, из чего коллегия делает вывод о том, что копия Приказа у Предприятия имелась.
Указание в Приказе N 353-пр собственника земельного участка, а не нанимателя, который впоследствии оказался правонарушителем, также на процедуру проведения проверки и правильность рассмотрения дела Управлением не повлияла. Тем более, что, Управление в принципе не могло указать наименование проверяемого юридического лица, поскольку, кто именно осуществляет деятельность на проверяемом участке, не знало, и проводило проверку земельного участка именно с целью установления правонарушителя.
Довод о том, что Управлением неправомерно не был составлен акт проверки коллегия отклоняет, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, КоАП РФ не предусмотрено составление в момент обнаружения признаков состава правонарушения акта проверки. Акт проверки является техническим документом, одним из доказательств совершения лицом правонарушения. Согласно п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ о совершении административного правонарушения должностными лицами составляется протокол об административном правонарушении.
Довод жалобы о том, что документы были составлены должностными лицами Управления не в той очередности, которая указана в ст. 9 Федерального закона N 134-ФЗ, коллегией отклоняется в силу вышеизложенного.
Поскольку Предприятие использовало земельный участок не в соответствии с его разрешенным использование, Управление на основании п. 6 Письма Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 05.12.2006 года N ММ/0938 "О применении Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 года N 689" (далее — Письмо) правомерно выдало АМУП "Эколог" Предписание 15.04.2008 года, до вынесения постановления о назначении административном наказании. Кроме того, указанное Письмо является ведомственным актом, следовательно, носит разъяснительный характер и не является обязательным для исполнения.
Довод о том, что Определением об истребовании сведений от 15.04.2008 года административный орган истребовал от Предприятия проектно-сметную документацию, заключение экспертизы и лицензию неправомерно, коллегией отклоняется как несостоятельный. Кроме того, истребование лицензии на пользование недрами на соблюдение порядка привлечения к административной ответственности не повлияло. То обстоятельство, что торф является общераспространенным полезным ископаемым, а деятельность по его добыче не подлежит лицензированию и арендаторы земельных участков вправе осуществлять его добычу по своему усмотрению, не влияет на обязанность арендатора (АМУП "Эколог") получить разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова (в силу п. 6, раздела II вышеуказанных "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы").
Коллегия отклоняет довод апелляционной жалобы о наличии у Предприятия проектно-сметной документации на проведение работ по заготовке торфа от 07.04.2003 года, поскольку в силу п. 6 Основных положений проектно-сметная документация не является разрешением на производство работ, не свидетельствует о его наличии у Предприятия.
Отклонятся по причине несостоятельности и ссылка Предприятия на письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю от 25.04.2008 года N 03-04-22/958 поскольку, проанализировав содержание проектно-сметной документации, представленной Предприятием в материалы дела, коллегия пришла к выводы о том, что данный документ не является проектом рекультивации земель, на основе которого выдается разрешение на снятие и вывоз почвы.
Довод жалобы о том, что отборы почвенных образцов, сделанные Управлением, не являются допустимым доказательством, отклоняется, поскольку как следует из материалов дела, образцы почвы для лабораторного исследования, проведенного Уссурийским филиалом ФГУ "Приморская межобластная лаборатория" в июле 2008 года, взяты на земельном участке, переданном АМУП "Эколог" в пользование по договору аренды от 20.09.2007 года N 279.
Учитывая все вышеизложенное, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что АМУП "Эколог" правомерно привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ за то, что Предприятие без соответствующего разрешения производила снятие и вывоз поверхностного плодородного слоя почвы на арендуемом земельном участке.
В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Учитывая, что суд первой инстанции при рассмотрении дела правильно применил нормы материального и процессуального права, коллегия считает вынесенное решение законным, обоснованным и не находит оснований к его отмене.
Руководствуясь статьями 258, 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Приморского края от 08 августа 2008 года по делу N А51-4960/2008-8-151 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в ФАС ДВО в 2-х месячный срок через арбитражный суд, принявший решение.