Исковое требование о признании незаконным отказа в размещении здания на земельном участке удовлетворено, так как действующее законодательство предусматривает возможность использования спорного земельного участка, находящегося в охранной зоне памятников, для целей капитального строительства при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2008 N 05АП-764/08 по делу N А51-11890/07-1-501

Дело N А51-11890/07-1-501

(извлечение)

Резолютивная часть постановления оглашена 06.08.2008. Полный текст постановления изготовлен 13.08.2008.
Арбитражный суд,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления культуры на решение Арбитражного суда Приморского края от 18 марта 2008 г. по делу N А51-11890/07-1-501, принятое судьей З. по заявлению ООО "Океан-СВ" к Управлению культуры Приморского края
о признании незаконными действий

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Океан-СВ" (далее — ООО "Океан-СВ", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными отказов Управления культуры Приморского края по согласованию Обществу проекта "Многофункциональный комплекс в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15" оформленных письмами от 27.08.2007 N 05-11740 "О размещении здания по ул. Уборевича, 15" и от 17.09.2007 N 05-10/1756 "О размещении здания по ул. Уборевича, 15" и об обязании Управления культуры Администрации Приморского края согласовать проект "Многофункциональный комплекс в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15".
Решением суда от 18.03.2008 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что действующее законодательство предусматривает возможность использования предоставленного ООО "Океан-СВ" земельного участка, находящегося в охранной зоне памятников для целей капитального строительства при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, сохранения визуального восприятия исторической застройки, объемно-пространственной композиции и структуры, масштаба стилевого единства и характера исторической среды, а в случае, расположения на данных территориях объектов культурного наследия, включенных в реестр — при наличии в проектах разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия, получивших положительное заключение государственной экспертизы проектной документации. Проведенная экспертиза возможности расположения объекта строительства на спорном земельном участке подтвердила возможность в соответствии с нормами охраны памятников истории и культуры строительство здания "Многофункционального комплекса".
Кроме того, суд посчитал, что Управление культуры Приморского края не наделено полномочиями на осуществление согласований проектов капитального строительства.
Управление культуры Приморского края, не согласившись с решением суда, подало апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить. В доводах жалобы указывает, что отсутствие в оспариваемых отказах ссылки на нормы федерального законодательства в силу требований главы 24 АПК РФ не влечет автоматического признания их незаконными. Управление указывает, что положения ст. 36 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" распространяется на случаи, когда строительные и иные работы производятся на территории, на которой расположен объект культурного наследия, в то время как на земельном участке, выделенном Обществу, объекты культурного наследия не располагаются. В данном случае, на земельный участок распространяются режимы использования земель, градостроительные регламенты охранной зоны. Применение ч. 3 ст. 37 названного Закона, также невозможно, т.к. данная норма регулирует строительство на территории, подлежащей хозяйственному освоению, а не под точечную застройку, которую собирается осуществить Общество. По мнению Управления, при проведении экспертизы, эксперт не принял во внимание, что в целом этажность прилежащих зданий не сочетается с предполагаемым к постройке объектом, и строительство здания с аналогичными параметрами не способствует формированию внутриквартальной среды, исторически сложившейся из зданий малой этажности. Ссылку суда на то, что ранее Управление культуры согласовало строение дисгармоничных для данной среды зданий, ответчик считает необоснованной.
Кроме того, ссылаясь на положения Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ФЗ "Об объектах культурного наследия" Управление указывает на наличие у него полномочий по согласованию размещения спорного объекта. Ссылку суда на Градостроительный кодекс Управление считает необоснованной, т.к. в рассматриваемом случае речь идет о проектной, а не о градостроительной документации. Департамент градостроительства ПК не выдает согласование на строительство в охранных зонах памятников, а лишь дает заключение о соответствии или несоответствии проектной документации требованиям технических регламентов. В настоящий момент в соответствии с ФЗ "Об объектах культурного наследия" имеющим большую юридическую силу по отношению к постановлению Губернатора ПК N 34, строительство в охранных зонах новых объектов запрещено в целом, следовательно, нормы постановления Губернатора, противоречащие данному Федеральному закону не должны применяться.
Кроме того, Управление представило дополнения к жалобе, в которых указывает, что в настоящий момент принято и вступило в законную силу постановление Администрации Приморского края N 110-па от 21.05.2008, которым установлены режимы использования земельных участков, а также градостроительные регламенты в зонах охраны памятников истории и культуры регионального значения. Территория, на которую распространяется данное постановление, включает в себя и спорный земельный участок. В соответствии с утвержденными режимами использования земель в охранной зоне запрещается новое капитальное строительство, в зоне регулирования застройки запрещается строительство зданий высотой более 18 м.
Представитель Управления культуры ПК доводы жалобы и дополнений к ней поддержала в полном объеме.
Представитель ООО "Океан-СВ" с жалобой не согласилась, считает решение законным и обоснованным, представила отзыв.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение отмене не подлежит в силу следующих обстоятельств.
ООО "Океан-СВ" зарегистрировано в качестве юридического лица 01.09.2006 ИФНС по Ленинскому району г. Владивостока за ОГРН 1062536049718.
В соответствии с постановлением главы Администрации г. Владивостока от 30.01.2007 N 1180 ООО "Океан-СВ" согласовано место размещения многофункционального комплекса из земель поселений на земельном участке площадью 2749 кв. м, расположенном в городе Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15.
Заявлением от 20.08.2007 ООО "Океан-СВ" обратилось в Управление культуры Администрации Приморского края о согласовании проекта "Многофункциональный комплекс в районе ул. Уборевича, 15 в г. Владивостоке".
Письмом от 27.08.2007 N 05-10/1740 Управление культуры Администрации Приморского края отказало ООО "Океан-СВ" в согласовании проекта "Многофункциональный комплекс в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15", указав на то, что проектируемое многофункциональное здание по ул. Уборевича, 15 в г. Владивостоке расположено в историческом центре города, входит в групповую охранную зону памятников исторического центра города, утвержденную постановлением губернатора Приморского края N 34 от 02.02.1998, на которую распространяется режим использования временных зон охраны памятников исторического центра города Владивостока.
ООО "Океан-СВ" повторно обратилось в Управление культуры Администрации Приморского края с письмом от 14.09.2007 N 22 о согласовании проекта "Многофункциональный комплекс в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15".
Письмом от 17.09.2007 N 05-10/1756 Управление культуры Администрации Приморского края отказало ООО "Океан-СВ" в согласовании проекта "Многофункциональный комплекс в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15", указав на то, что г. Владивосток включен в Список исторических поселений, вследствие чего вся градостроительная деятельность на территории исторического поселения подлежит особому регулированию в соответствии со статьей 60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и строительство объекта по ул. Уборевича, 15 входит в групповую охранную зону памятников исторического центра города, утвержденную постановлением Губернатора Приморского края N 34 от 02.02.1998, поэтому проект не соответствует вышеуказанным режимам использования зон охраны. Кроме того, Управление со ссылкой на пункт 2 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" указало на необходимость наличия согласования на отвод земельного участка по ул. Уборевича, 15, которое Управление культуры Приморского края ООО "Океан-СВ" не выдавало, в связи с чем, постановление главы Администрации г. Владивостока "О предварительном согласовании обществу с ограниченной ответственностью "Океан-СВ" места размещения многофункционального комплекса в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15" принято в нарушение Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Не согласившись с отказами Управления культуры администрации Приморского края, ООО "Океан-СВ" обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.
Изучив доводы жалобы, дополнений к ней и отзыва на нее, коллегия пришла к следующему.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса, части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ненормативные акты, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, иных органов могут быть признаны арбитражным судом недействительными либо незаконными по заявлению заинтересованного лица, если такие акты, решения либо действия (бездействие) не соответствует закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.
Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
В соответствии с частью 1 статьи 99 Кодекса к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.
Частью 4 названной статьи в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Пунктом 3 статьи 34 названного Федерального закона установлено, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения — органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия), а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения — в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Постановление Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34 "Об утверждении схемы временных зон охраны памятников исторического центра города Владивостока" утверждены временные зоны охраны памятников исторического центра г. Владивостока.
В соответствии с данным постановлением предусмотрены четыре режима использования временных зон охраны памятников исторического центра г. Владивостока: охранные зоны памятников, зоны регулирования застройки, охранные зоны ландшафта и охранные зоны зеленых насаждений. Вся территория исторического центра г. Владивостока, к которому относится и земельный участок по ул. Уборевича, 15 в г. Владивостоке, отнесена к охранной зоне памятников.
Кроме того, постановлением предусмотрено, что в охранной зоне памятников сохраняются: историческая планировка улиц; историческая застройка; визуальное восприятие исторической застройки; объемно-пространственная композиция и структура застройки; масштаб (длина и высота новых зданий по фронту улиц принимается в соответствии с окружающей исторической застройкой); стилевое единство и характерные для исторической среды города Владивостока общие принципы композиции, приемы оформления фасадов (архитектурные решения новой застройки принимаются в соответствии с исторической); исторически сложившееся функциональное зонирование территорий; историческая планировочная структура зеленых насаждений и открытых пространств; места видовых раскрытий; визуальные связи с природными ориентирами и доминантами — вершинами и склонами сопок, живописными скальными обнажениями, акваториями заливов.
При этом запрещается: строительство новых объектов, нарушающих историческую объемно-планировочную структуру и масштаб исторической застройки, не соответствующих по архитектуре характеру исторической среды; хозяйственная деятельность, ухудшающая физическое состояние исторической среды и нарушающая ее визуальное восприятие. Кроме того, рекомендуется, в том числе возведение новых зданий, дополняющих историческую среду с целью регенерации исторической объемно-планировочной структуры застройки.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территориях охранных зон осуществляется: при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр; при отсутствии на данной территории выявленных объектов культурного наследия; при обеспечении заказчиком проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.
Таким образом, из анализа вышеприведенных норм права следует, что использование земельного участка, находящегося в охранной зоне памятников для целей капитального строительства возможно при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, сохранения визуального восприятия исторической застройки, объемно-пространственной композиции и структуры, масштаба, стилевого единства и характера исторической среды, а в случае, расположения на данных территориях объектов культурного наследия, включенных в реестр, — при наличии в проектах разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия, получивших положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.
Из материалов дела судом установлено, что земельный участок, предварительно согласованный заявителю для размещения многофункционального комплекса в г. Владивостоке, в соответствии с постановлением Губернатора Приморского края N 34 от 02.02.1998 года расположен в зоне охраны памятников. В данных зонах запрещается строительство новых объектов, но только тех, которые нарушают историческую объемно-планировочную структуру и масштаб исторической застройки, не соответствующих по архитектуре характеру исторической среды.
В материалах дела имеется экспертное заключение от 22.01.2008 главного специалиста ГУК "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Хабаровского края" Я.
Согласно данному заключению земельный участок, отведенный ООО "Океан-СВ" для застройки "Многофункционального комплекса в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15" свободен для освоения, концентрация объектов культурного наследия вблизи участка низкая, не связанная между собой единым комплексным ансамблем.
Строительство здания с рассматриваемыми параметрами (точечная доминанта в 14 — 16 этажей) по ул. Уборевича, 15 не окажет негативного влияния на сохранность и благоприятное восприятие (обзор) объектов культурного наследия, поможет снизить роль дисгармоничного здания "Хендэ" и принять на себя роль основного композиционного акцента, замкнув на себе пространственные визуальные связи со стороны улиц Суханова и Уборевича, обогатит силуэт города, подчеркнет его уникальный, сложный рельеф, вольется в композицию основных акцентов, просматривающихся с дальних точек панорамного восприятия. Размещение доминанты во внутриквартальной среде является признанным приемом усложнения объемно-пространственной композиции, когда застройка пониженной этажности устраивается вдоль улицы и повышается вглубь квартала.
Кроме того, эксперт пришел к выводу о том, что представленный на экспертизу эскизный проект "Многофункционального комплекса в г. Владивостоке в районе ул. Уборевича, 15" выполнен на высоком профессиональном уровне, отвечает современным тенденциям в архитектуре, отличается компактностью плана, позволяющего функционировать в структуре сложившейся исторической и современной застройки. Представляется совершенно верным решение расположить на участке застройки именно вертикально-вытянутый объем, который в данной сложившейся структуре может стать узлом градостроительной композиции.
В соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
С учетом изложенных обстоятельств, коллегия считает обоснованным вывод суда первой инстанции о неправомерности отказа Управления культуры Приморского края о возможности размещения объекта строительства, поскольку данный проект не нарушает историческую застройку квартала, к которому принадлежат спорный земельный участок, сохранит визуальное восприятие исторической застройки, характер исторической среды центра г. Владивостока, а также обеспечит сохранность объектов культурного наследия.
Оспаривая в апелляционной жалобе выводы эксперта, изложенные в экспертном заключении от 22.01.2008 Управление культуры в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представила суду доказательств, подтверждающих свои доводы.
Кроме того, довод жалобы о том, что нормы статьи 36 Федерального закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия" не подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям коллегией отклоняется, поскольку действующее законодательство не содержит определения понятий "точечная застройка", "территория, подлежащая хозяйственному освоению", следовательно, отсутствуют установленные критерии, по которым предполагаемый к возведению объект можно отнести к таким понятиям.
Также подлежит отклонению довод Управления культуры о невозможности применения в рассматриваемом случае норм Градостроительного кодекса РФ в виду следующего.
В соответствии с требованиями статьи 59 Федерального закона N 73-ФЗ в историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты.
В пункте 1 статьи 60 названного Федерального закона установлено, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения, указанных в пункте 2 статьи 59 настоящего Закона и в соответствии с ним.
Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений об историко-культурной экспертизе, сохраняется прежний, установленный Законом РСФСР порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры".
Частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ установлена обязательность проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Согласно части 5 названной статьи, предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
В соответствии с пунктом 4.2 статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации иных объектов капитального строительства и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.
Из анализа указанных правовых норм следует, что Градостроительный кодекс наделяет орган исполнительной власти субъекта РФ полномочиями на проведение государственной экспертизы проекта, в рамках которой осуществляется проверка соответствия проектной документации, в том числе, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.
При таких обстоятельствах, применением судом первой инстанции норм Градостроительного кодекса РФ является обоснованным.
Указание заявителя жалобы на принятие и вступление в законную силу постановления Администрации Приморского края N 110-па от 21.05.2008 "Об установлении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения и об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, режима использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения" коллегий во внимание не принимается, так как в силу статьи 4 Гражданского кодекса РФ, действие указанного нормативно-правового акта не распространяется на отношения, возникшие до введение его в действие.
Вместе с тем, коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии у Управления культуры Приморского края полномочий по согласованию размещения спорного объекта.
Так, статьей 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 N 3612-1 предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры относятся в числе прочего, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.
Данная правовая позиция отражена также в пп. 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Постановлением Администрации Приморского края от 06.08. 203-па утверждено Положение об Управлении культуры Приморского края (ранее — Управление культуры Администрации Приморского края). В силу пункта 1 названного Положения, Управление является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере культуры, искусства, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Приморского края.
В разделе II Положения указан исчерпывающий перечень полномочий Управления культуры ПК. В числе прочих, Управление наделено полномочиями на осуществление согласования градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений (п. 8.31), осуществление выдачи разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, в зонах охраны объектов культурного наследия краевого и муниципального значения (п. 8.32).
При таких обстоятельствах, вывод суда об отсутствии у Управления культуры соответствующих полномочий сделан без учета выше приведенных норм и является неправильным, но поскольку данное обстоятельство не привело к принятию незаконного судебного акта, оспариваемое решение отмене не подлежит.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Руководствуясь статьями 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение от 18 марта 2008 г. по делу N А51-11890/2007-1-501 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в 2-х месячный срок.