Не является нарушением антимонопольного законодательства указание контролирующего органа на необходимость проведения повторных испытаний рыбной продукции в случае выявления несоответствия записей в сопроводительных документах

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2008 N 05АП-62/2008 по делу N А59-73/08-С13

Дело N А59-73/08-С13

(извлечение)

Резолютивная часть постановления оглашена в судебном заседании "24" июня 2008 г., мотивированное постановление изготовлено "30" июня 2008 г. на основании статьи 176 АПК РФ.
Пятый арбитражный апелляционный суд,
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Сахалинской области и ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" на решение от 24 апреля 2008 года
по делу N А59-73/2008-С13 Арбитражного суда Сахалинской области, принятое судьей Д.,
по заявлению Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Сахалинской области
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области.
третьи лица: Управление ветеринарии Сахалинской области, ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области", ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория"
о признании недействительными решения от 04.12.07 и предписания от 04.12.07 N 08-108/07

установил:

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Сахалинской области (далее по тексту — "заявитель" или "Управление Россельхознадзора по Сахалинской области") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее — "Управление ФАС по Сахалинской области") о признании недействительными решения от 04.12.07 по делу о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 04.12.07 N 08-108/07, вынесенного на основании этого решения, при участии в деле в качестве 3-х лиц: Управления ветеринарии Сахалинской области, ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области", ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория".
Решением от 24.04.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда, Управление Россельхознадзора по Сахалинской области и ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" просят его отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права.
В обоснование апелляционных жалоб заявители ссылаются на то, что рассмотренный судом спор по своей сути является спором между надзорными органами по поводу осуществления функций надзора в определенной законодателем области компетенции, действия Управления Россельхознадзора по Сахалинской области не содержат признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Согласно возражениям Управления ФАС по Сахалинской области" следует, что заявитель, требуя ветеринарного освидетельствования готовой морской рыбы и рыбопродукции, освидетельствованной другими аккредитованными лабораториями, необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. В связи с отсутствием в настоящее время ветеринарно-санитарных правил и технических регламентов, устанавливающих ветеринарные требования к рыбе, рыбной продукции и икре для целей производства ветеринарно-санитарной экспертизы заявитель обязан принимать результаты лабораторных исследований и испытаний, произведенных любой аккредитованной в установленном порядке лабораторией, независимо от ее ведомственной принадлежности.
Управление ветеринарии Сахалинской области считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, считает, что в отсутствие ветеринарно-санитарных правил и технических регламентов, устанавливающих ветеринарные требования к рыбе, рыбной продукции и икре, они подвергаются исследованиям по показаниям безопасности, предусмотренным СанПиНами, в соответствии с которыми индивидуальные предприниматели и юридические лица, действующие в сфере изготовления и оборота пищевых продуктов, осуществляют лабораторные исследования и испытания самостоятельно, либо с привлечением лабораторий, аккредитованных в установленном порядке. Таким образом, за производителями закрепляется право самостоятельного выбора лаборатории. Считает незаконными требования заявителя о проведении сплошного лабораторного контроля пищевой продукции в ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" под видом проведения ветеринарно-санитарной экспертизы при оформлении ветеринарных сопроводительных документов.
ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" согласно тексту отзыва с доводами жалобы не согласилось, поддержало решение суда первой инстанции, считает, что подведомственная заявителю лаборатория под видом ветеринарно-санитарной экспертизы продукции фактически производит санитарно-эпидемиологическую экспертизу на основе СанПиНов. Освидетельствование продукции на соответствие СанПиНам осуществляется всеми аккредитованными лабораториями, поэтому Управление Россельхознадзора по Сахалинской области в целях недопущения ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию услугами аккредитованных испытательных лабораторий (центров) обязано производить оценку безопасности продукции в ветеринарном отношении по имеющимся выданным аккредитованными лабораториями документам о результатах лабораторных исследований (испытаний), подтверждающих соответствие продукции обязательным требованиям.
Заявитель в судебном заседании пояснил, что не осуществляет самостоятельно ветеринарно-санитарной экспертизу на основе чьих-либо лабораторных заключений, а организует ее проведение силами подведомственной ему лаборатории в рамках осуществления контрольных функции в области ветеринарии. Заявителем принимаются во внимание все испытания (исследования), проведенные аккредитованными, но неаттестованными (в связи с отсутствием установленного порядка аттестации) лабораториями. Однако, лаборатории и центры, не прошедшие аттестацию, не имеющие квалифицированных специалистов и достаточной базы не могут проводить ветеринарно-санитарную экспертизу и обеспечить предупреждение возникновения заразных и массовых не заразных болезней животных, защиту населения от болезней, общих для человека и животных. Результаты таких исследований не могут быть признаны результатами ветеринарно-санитарной экспертизы и не могут явиться безусловным основанием для выдачи ветеринарных сопроводительных документов и выпуска продукции за пределы Сахалинской области и Российской Федерации. Управление Россельхознадзора по Сахалинской области, осуществляя функции контроля и надзора в области ветеринарии, в случае необходимости проведения дополнительных контрольных мероприятий дает указания и имеет право внести записи в сопроводительные ветеринарные документы, обязывающие производителей рыбной продукции провести повторные испытания (исследования), в том числе силами подведомственной ему лаборатории, что отвечает целям и задачам надзора и соответствует требованиям действующего законодательства. Санитарно-эпидемиологические экспертизы, проводимые не специализированными государственными, а иными лабораториями, не имеющими специальной области аккредитации, в том числе собственными лабораториями производителей рыбопродукции, на основании только действующих СанПиНов, не могут отвечать всем требованиям в области ветеринарии. Отсутствие законодательно установленных ВенПиНов и технических регламентов проведения ветеринарно-санитарной экспертизы не отменяет обязательных требований о ее проведении.
Согласно доводам жалобы ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" суд сделал ошибочный вывод о том, что на сегодняшний день отсутствует утвержденный перечень пищевых продуктов, к которым предъявляются требования в ветеринарном отношении, так как Перечень таких грузов определен в приложении к Правилам организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422. Для рыбопродукции и икры ветеринарное свидетельство N 2 требует обязательного наличия информации о проведении ветеринарно-санитарной экспертизы. Проведение ветеринарно-санитарной экспертизы не может быть поставлено в зависимость от наличия технических регламентов на ее проведение и оно не тождественно проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы. Так, например ни ГОСТы, ни СанПиНы не предусматривают исследований для определения наличия/отсутствия в рыбе или рыбопродукции микозов, токсикозов рыб, инфекционных и инвазионных заболеваний рыб.
Исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.
Из материалов дела следует, что Управление ветеринарии Сахалинской области обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия Управления Россельхознадзора по Сахалинской области (федерального органа исполнительной власти в области ветеринарного надзора), "которое обязывает хозяйствующих субъектов — производителей рыбной продукции производить в обязательном порядке ветеринарно-санитарную экспертизу как икры, так и всей готовой рыбопродукции в ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория", при этом игнорируя результаты исследований ОГВУ по Тымовскому району, ОГВУ Противоэпизоотический отряд структурного подразделения "Лаборатория болезней рыб и качества рыбной продукции" и других лабораторий".
Управление ФАС по Сахалинской области, рассмотрев заявление Управления ветеринарии Сахалинской области на действия Управления Россельхознадзора по Сахалинской области, нарушающие действующее антимонопольное законодательство Российской Федерации, установило, что Управление Россельхознадзора по Сахалинской области при наличии у проверяемых лиц документов о результатах лабораторных исследований, подтверждающих качество и безопасность продукции, понуждает предпринимателей производить лабораторные исследования каждой партии продукции в ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория". При этом Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области при осуществлении государственных контрольных мероприятий не принимаются в расчет результаты лабораторных исследований, произведенных другими аккредитованными лабораториями (центрами), а также результаты исследований по экспертизе ОГВУ по Тымовскому району, ОГВУ Противоэпизоотический отряд структурного подразделения "Лаборатория болезней рыб и качества рыбной продукции", производственно-технологической лаборатории ООО "Фирма Модуль-97".
Данные обстоятельства послужили основанием для вынесения Управлением ФАС по Сахалинской области решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и выдачи предписания от 04.12.07 N 08-108/07.
Действия Управления Россельхознадзора по Сахалинской области, квалифицированы по пункту 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" как создающие необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.
Предписанием заявителю запрещено "осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившиеся в непринятии Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области результатов экспертиз лабораторий (центров), не имеющих свидетельств об аттестации".
Считая решение и предписание Управления ФАС по Сахалинской области незаконными, Управление Россельхознадзора по Сахалинской области оспорило их в судебном порядке.
Суд первой инстанции отказал заявителю в удовлетворении требований.
При вынесении решения суд исходил из того, что в условиях отсутствия утвержденных в установленном порядке ВенПИНов, ветеринарно-санитарных правил, устанавливающих ветеринарные требования к рыбе, рыбной продукции, другим гидробионтам и продукции из них, лабораторные исследования и испытания указанной продукции осуществляются на основании СанПИНов, следовательно, лабораторные исследования и испытания продукции, в том числе в целях ветеринарного надзора и в целях подтверждения соответствия обязательным требованиям в области ветеринарии, вправе производить все лаборатории, аккредитованные в установленном порядке, вне зависимости от ведомственной подчиненности. Суд отклонил довод заявителя о том, что ветеринарно-санитарные экспертизы и иные ветеринарные лабораторные исследования проводятся только государственными ветеринарными лабораториями, сделал вывод о том, что производители рыбной продукции вправе самостоятельно определять лаборатории, в том числе негосударственные, для проведения исследований и испытаний пищевой продукции, и, как следствие, установил, что действия заявителя по фактическим обстоятельствам дела были направлены на осуществление повторных исследований продукции, прошедшей исследования в аккредитованных лабораториях с подтверждением соответствующими документами, что свидетельствует о нарушении заявителем статьи 15 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Апелляционная коллегия, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, считает, что решение подлежит отмене в силу следующего.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" система государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя как федеральные органы исполнительной власти и подведомственные ему территориальные органы (в рассматриваемом споре — Управление Россельхознадзора по Сахалинской области), государственные учреждения (ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория"), так и уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Управление ветеринарии Сахалинской области) и подведомственные им учреждения (в том числе — ОГВУ по Тымовскому району, ОГВУ Противоэпизоотический отряд структурного подразделения "Лаборатория болезней рыб и качества рыбной продукции").
При этом, в соответствии с указанной нормой права и статьей 21 Закона "О ветеринарии", Управление Россельхознадзора по Сахалинской области оказывает государственные услуги в области ветеринарии, осуществляет общий надзор и контроль в области ветеринарии, в том числе за выполнением требований к проведению ветеринарно-санитарной экспертизы, выдает ветеринарные сопроводительные документы.
Согласно статье 1 Закона "О ветеринарии" задачи в области ветеринарии в Российской Федерации осуществляют федеральные органы системы государственной ветеринарной службы Российской Федерации во взаимодействии с ветеринарными службами с государственными ветеринарными службами субъектов Российской Федерации, а также аккредитованные в установленном порядке специалисты в области ветеринарии.
В соответствии с пунктом 15 Положения о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987 проведение исследований (испытаний) продукции и иных материалов, в том числе ветеринарно-санитарной экспертизы согласно пункту 8 Положения, осуществляется в лабораториях (испытательных центрах) органов государственного надзора и контроля, а при необходимости в других лабораториях (испытательных центрах), аккредитованных в установленном порядке.
Из приведенных норм следует, что проводить ветеринарно-санитарную экспертизу уполномочены учреждения государственной ветеринарной службы. В сахалинской области такими учреждениями являются ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория", подведомственная заявителю и областные государственные ветеринарные учреждения (ОГВУ), созданные Управлением ветеринарии Сахалинской области. Аккредитованные в установленном порядке негосударственные лаборатории, согласно приведенной выше норме права, привлекаются к производству исследований (испытаний) продукции для целей производства ветеринарно-санитарных экспертиз по мере необходимости.
На основании приведенных норм коллегия считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что производители рыбной продукции вправе самостоятельно определять лаборатории, в том числе негосударственные, для проведения исследований и испытаний пищевой продукции для целей ветеринарного контроля.
Суть вменяемого Управлению Россельхознадзора по Сахалинской области антимонопольного правонарушения состоит в том, что заявитель в рамках компетенции территориального органа федеральной исполнительной власти при осуществлении функций по оформлению ветеринарных сопроводительных документов организует обязательную ветеринарно-санитарную экспертизу силами подведомственного ему государственного учреждения — ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория", несмотря на наличие у хозяйствующих субъектов лабораторных заключений о соответствии продукции требованиям качества и безопасности, в том числе заключений, составленных лабораториями, подведомственными Управлению ветеринарии Сахалинской области, а также собственными лабораториями производителей рыбной продукции.
Таким образом, производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено Управлением ФАС по Сахалинской области по жалобе органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на действия территориального органа федеральной исполнительной власти единой системы государственной ветеринарной службы Российской Федерации по признакам нарушения пункта 1 статьи 15 Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ.
В силу пункта 1 статьи 15 Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ).
Согласно пункту 5 статьи 4 данного Закона хозяйствующий субъект — индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно статье 120 ГК РФ учреждения относятся к некоммерческим организациям, создаваемым собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемым им полностью или частично.
Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (пункт 3 статьи 50 ГК РФ).
В соответствии с Уставом ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" наделено правом на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пункт 3.3), и, следовательно, удовлетворяет критериям отнесения его к хозяйствующим субъектам, которые предусмотрены статьей 4 Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ.
Вместе с тем однородность услуг, оказываемых ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" в виде производства и выдачи заключения ветеринарно-санитарной экспертизы на предмет безопасности продукции в ветеринарном отношении, услугам, оказываемым иными аккредитованными лабораториями в виде производства лабораторных испытаний и выдачи заключения на соответствие продукции требованиям по качеству и безопасности в соответствии с ГОСТами и СаНПиНами, антимонопольным органом не доказана.
Довод Управления ФАС по Сахалинской области, согласно которому в условиях отсутствия законодательно установленных ветеринарно-санитарных правил и технических регламентов, устанавливающих ветеринарные требования к рыбе, рыбной продукции и икре, лабораторные исследования (испытания) в ветеринарных и санитарно-гигиенических целях тождественны, не принимается коллегией, как не соответствующий обязательным требованиям о проведении ветеринарно-санитарной экспертизы.
Так, согласно ст. 15 Закона от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", ст. 25 Закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", Правилам организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденным Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 наличие соответствующего заключения ветеринарно-санитарной экспертизы признается необходимым условием оформления территориальными органами Россельхознадзора ветеринарных сопроводительных документов при вывозе продукции в другие регионы Российской Федерации и за пределы Российской Федерации. В число такой продукции пунктом 2.3 Правил включены рыба и икра всех видов. Перечень карантинных и особо опасных болезней рыб определен в приложении к Приказу Министерства сельского хозяйства от 29.09.2005 N 173.
Ветеринарная экспертиза производится с целью определения безопасности продукции животного происхождения на предмет наличия/отсутствия болезней, опасных для человека и животных
На основании пункта 8 Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении (в редакции Постановлений Правительства Российской Федерации от 02.10.99 N 1104, от 16.04.2001 N 295) ветеринарно-санитарная экспертиза продукции как самостоятельный вид экспертизы наряду с санитарно-гигиенической, товароведческой и др. проводится органами государственного надзора и контроля в соответствии с их компетенцией.
Кроме того, статья 21 Закона "О ветеринарии" организацию проведения ветеринарно-санитарной экспертизы относит к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии.
Именно Управлению Россельхознадзора по Сахалинской области предоставлены полномочия по контролю за соблюдением на территории Сахалинской области действующих ветеринарных норм и правил, в том числе полномочия по организации проведения ветеринарно-санитарной экспертизы
Управление Россельхознадзора по Сахалинской области имеет в своей структуре для целей подтверждения безопасности пищевой продукции в ветеринарно-санитарном отношении аккредитованную лабораторию, входящую в систему ветеринарии — ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория".
Из чего следует, что организация Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области ветеринарно-санитарной экспертизы силами подведомственной лаборатории органа государственного надзора и контроля в рамках осуществления задач в области ветеринарии в соответствии со ст. ст. 1, 5, 21 Закона "О ветеринарии" не может ограничивать конкуренцию либо чинить препятствия деятельности иных государственных и негосударственных аккредитованных лабораторий.
В данном споре коллегия на основе анализа рынка услуг производства ветеринарно-санитарных экспертиз считает невозможным утверждать о допустимости и общественной пользе конкуренции (соперничества) испытательных государственных лабораторий.
Предпочтение, отдаваемое заявителем ведомственной лаборатории, соответствует норме пункта 15 Положения о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987.
Наличие законных оснований к назначению Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области ветеринарно-санитарных экспертиз в каждом конкретном случае может быть оценено судом в рамках соответствующего спора, инициированного заинтересованным лицом в соответствии с нормами АПК РФ.
Кроме того, из материалов дела невозможно установить, каким образом требования Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области о проведении ветеринарно-санитарной экспертизы как икры и рыбопродукции в ФГУ "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория" влияют на конкурентоспособность хозяйствующих субъектов — производителей рыбной продукции, либо препятствует осуществлению ими деятельности.
При этом, если хозяйствующий субъект полагает, что действия Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области противоречат требованиям действующего законодательства и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, это лицо вправе оспорить такие действия в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
Поскольку коллегия не усматривает в действиях заявителя признаков совершения антимонопольного правонарушения, решение суда подлежит отмене.
При отнесении на ответчика расходов по оплате госпошлины по иску в сумме 2 000 руб. и по двум апелляционным жалобам в сумме 2 000 руб. коллегия принимает во внимание, что судом первой инстанции при принятии заявления к производству, а также апелляционной коллегией при принятии к производству жалобы Управлению Россельхознадзора по Сахалинской области была предоставлена отсрочка уплаты госпошлины.
Руководствуясь статьями 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение от 24 апреля 2008 года по делу N А59-73/2008-С13 Арбитражного суда Сахалинской области отменить
Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 04.12.07 по делу о нарушении антимонопольного законодательства и предписание от 04.12.07 N 08-108/07, вынесенное на основании этого решения.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, расположенного по адресу: пр. Коммунистический, 39, г. Южно-Сахалинск, в пользу Федерального государственного учреждения "Сахалинская межобластная ветеринарная лаборатория", расположенного по адресу: ул. Саранская, 17-А, г. Южно-Сахалинск, госпошлину в сумме 1000 руб, уплаченную платежным поручением N 287 от 15.05.2008.
Выдать исполнительный лист.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, расположенного по адресу: пр. Коммунистический, 39, г. Южно-Сахалинск, в доход Федерального бюджета госпошлину в сумме 3000 руб.
Выдать исполнительный лист.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края.