Требование: Об обязании исполнить предписание

Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2012 по делу N А70-1793/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2012 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко О.А.,
судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Черемновой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6696/2012) Главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области на определение Арбитражного суда Тюменской области от 06.06.2012 по делу N А70-1793/2012 (судья Стафеев С.А.), принятое по заявлению Главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области к обществу с ограниченной ответственностью "Тет-А1" об обязании исполнить предписание от 22.12.2011 г. N 1192/11л,
при участии в судебном заседании представителей:
от Главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области — Лушин Евгений Алексеевич по доверенности N 4/12 от 25.01.2012 сроком действия 1 год (личность представителя установлена на основании служебного удостоверения);
от общества с ограниченной ответственностью "Тет-А1" — не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Главное управление строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области (далее — Управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "ТЕТ-А1" (далее — Общество, ответчик) о обязании исполнить предписание от 22.12.2011 N 1192/11л.
Определением Арбитражного суда Тюменской области от 06.06.2012 по делу N А70-1793/2012 производство по делу, возбужденному на основании указанного заявления, прекращено. В качестве основания прекращения судом указано на то, что поданное Управлением заявление не входит в перечень дел, которые в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации могут быть рассмотрены в арбитражном суде (подведомственны арбитражным судам).Кроме того, суд указал, что в соответствии со статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях неисполнение законного предписания уполномоченного государственного органа по надзору (контролю) влечет ответственность в виде штрафа, и не предусмотрены полномочия этих органов на обращение в суд (арбитражный суд) с иском к хозяйствующим субъектам о понуждении исполнения предписания.
Не согласившись с определением суда о прекращении производства по делу, Управление обжаловало его в порядке апелляционного производства.
В апелляционной жалобе заявитель указывает, что является органом, на который возложены функции осуществления государственного строительного надзора, в том числе за устранением выявленных нарушений. Считает, что Управление вправе обратиться в суд с заявлением об исполнении обязанности в натуре, неисполнение которой создает угрозу жизни и здоровью граждан, так как эксплуатация здания без исполнения предписания от 22.12.2011 N 1192/11л несет в себе общественную опасность, создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан, может нанести существенный вред охраняемым интересам личности, общества и государства.
Также податель жалобы, ссылаясь на позицию, изложенную Высшим Арбитражным Судом РФ в Информационном письме от 09.12.2010 N 143, указывает, что за органом, осуществляющим строительный контроль и надзор, должно быть признано право на предъявление в суд заявления о понуждении к исполнению предписания.
Отзыв на апелляционную жалобу от ответчика в апелляционный суд не поступил.
Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителя Управления, поддержавшего доводы о наличии полномочий на предъявление иска о понуждении исполнения предписания органа государственного строительного контроля (надзора). Общество, надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя не обеспечило, ходатайства об отложении не заявило, в связи с чем судебное заседание проведено в его отсутствие (часть 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, проверив законность и обоснованность определения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.
Указанная норма, в том числе подлежит неукоснительному соблюдению при разрешении вопросов о подведомственности конкретного спора арбитражному суду.
Правила подведомственности дел арбитражным судам закреплены в параграфе 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В пункте 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.
Участниками спорных правоотношений могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.
На основании пункта 5 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды в том числе рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Частью 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.
При этом, как верно указано судом первой инстанции, любой государственный орган для выполнения возложенных на него функций наделяется законодательством определенными полномочиями. Эти полномочия находят отражение в законах, регулирующих те или иные общественные отношения, или в положениях об этих государственных органах.
Применительно к рассматриваемому случаю, судом первой инстанции правомерно и обоснованно установлено, что действующим законодательством Управлению не предоставлены полномочия по обращению в суд с требованиями об обязании исполнить ранее выданные им предписания.
Таким образом, поскольку ни процессуальным законом, ни нормами о полномочиях органа, осуществляющего контроль (надзор) в области капитального строительства, которым является Управление, не предусмотрено возможности предъявления и рассмотрения в арбитражном суде заявления о принуждении исполнения ранее выданного предписания, судом первой инстанции правомерно было прекращено производство по настоящему делу.
Доводы подателя жалобы о наличии права на предъявление в суд заявления о понуждении к исполнению предписания, обоснованные ссылкой на правовую позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенную в Информационном письме от 09.12.2010 N 143, суд апелляционной инстанции отклоняет.
Действительно, в соответствии с пунктом 3 названного Письма Высшего Арбитражного Суда РФ за органом, осуществляющим строительный надзор, было признано право обратиться с заявлением в суд в защиту публичных интересов.
Вместе с тем, данное право было признано только применительно к иску о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Выводы высшего суда основаны на том, что принудительный снос самовольной постройки возможен только на основании решения суда, которым удовлетворен иск о сносе.
По существу, из пункта 3 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2012 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" следует вывод о том, что орган государственной власти обладает правом на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, прямо указанных в федеральном законе, а также когда данное право с необходимостью вытекает из компетенции соответствующего органа, закрепленной законом (то есть, когда у органа отсутствует возможность реализовать закрепленные законом полномочия без обращения в суд).
Как полагает апелляционный суд, в настоящем случае Управление имеет возможность реализовать возложенные на него функции без предъявления иска об обязянии исполнить предписание.
Предписание, требование об исполнении которого было заявлено в рамках рассматриваемого дела, было выдано Управлением по результатам проведенной в отношении ООО "ТЕТ-А1" проверки строительства объекта "Жилая блок-секция с помещениями общественного назначения в цокольном и на первом этажах", расположенного по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, ул. 30 лет Победы — Логунова. Предписание содержит 54 пункта устранения нарушений, установленных в ходе проверки. Срок исполнения предписания — до 12.02.2012.
Как следует из требований заявителя, до настоящего момента предписание не исполнено.
В соответствии с частью 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Предписание является обязательным к исполнению актом индивидуального применения.
Неисполнение предписания влечет наложение административной санкции — в соответствии с частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях, невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.
Таким образом, невыполнение предписания Управления должно было повлечь негативные для общества последствия в виде наложения административного штрафа либо приостановления деятельности. Именно данный механизм воздействия был предусмотрен законодателем для обязания лица, которому выдано предписание, исполнить акт органа государственного надзора.
Иными словами, механизм выдачи предписания и контроль за его исполнением, предусматривают как государственное принуждение, так и негативные последствия для лица, не исполнившего законное предписание. При этом, предписание, выданное в порядке, предусмотренном действующим законодательством в пределах компетенции органа, осуществляющего строительный надзор, итак подлежит безоговорочному исполнению. Действующим законодательством не предусмотрено возможности органу государственного контроля в области строительства заявлять требования о подтверждении законности своего предписания или о выдаче исполнительного листа, содержащего требования об исполнении предписания.
Орган государственного строительного надзора (контроля) имеет механизм воздействия на лицо, которое нарушает нормы и правила строительства капитальных объектов, заключающийся в выдаче обязательного к исполнению предписания, контроле за исполнением предписания, в возможности наложения административных взысканий на лицо, не исполняющее предписание. Иными словами в рассматриваемом случае у органа имеется возможность реализовать закрепленные законом полномочия без обращения в суд.
С учетом отсутствия нормативной возможности обращения в арбитражный суд с подобными требованиями, судом первой инстанции обоснованно усмотрены основания для прекращения производства по делу.
Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что неисполнение предписания Управления в качестве меры ответственности, предусмотренной Кодексом РФ об административных правонарушениях, возлагает на правонарушителя негативные последствия более существенные с точки зрения карательного воздействия, нежели неисполнение судебного акта арбитражного суда.
Так, частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрен штраф до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, а неисполнение судебного акта (исполнительного листа) — исполнительский сбор, определяемый от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества, но не менее пятисот рублей с должника-гражданина и пяти тысяч рублей с должника-организации. В случае неисполнения исполнительного документа неимущественного характера исполнительский сбор с должника-гражданина устанавливается в размере пятисот рублей, с должника-организации — пяти тысяч рублей. Так как Управление по существу предъявляет требования неимущественного характера, максимальный штраф за неисполнение судебного акта, обязывающего исполнить предписание, составит пять тысяч рублей, что в 20 раз меньше, чем максимальная штрафная санкция части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции о прекращении производства по настоящему делу. Принятое арбитражным судом первой инстанции определение является законным и обоснованным, судом дана правильная оценка требованиям Управления, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены определения суда первой инстанции, установленных статьей 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.
Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при апелляционном обжаловании судебного акта.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

постановил:

Апелляционную жалобу Главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области оставить без удовлетворения, определение Арбитражного суда Тюменской области от 06.06.2012 по делу N А70-1793/2012 — без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий О.А.СИДОРЕНКО

Судьи Л.А.ЗОЛОТОВА А.Н.ЛОТОВ