Требование: О признании незаконным решения государственного органа об отказе в утверждении схемы организации дорожного движения, предложенной заявителем, обязании утвердить схему

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2009 N 11АП-1149/2009 по делу N А55-15493/2008

Резолютивная часть постановления объявлена: 13 марта 2009 г.
Постановление в полном объеме изготовлено: 13 марта 2009 г.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Кузнецова В.В.,
судей Бажана П.В., Драгоценновой И.С.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Яновой И.С.,
с участием:
от заявителя — Никитина О.В., доверенность от 10.11.2008 г.,
от государственного органа — Чирва В.В., доверенность от 31.12.2008 г., Соколова М.Н., доверенность от 15.09.2006 г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 6 дело по апелляционной жалобе Открытого акционерного общества "Автовокзалы и автостанции Самарской области" на решение Арбитражного суда Самарской области от 15 января 2009 г. по делу N А55-15493/2008 (судья Холодкова Ю.Е.),
принятое по заявлению Открытого акционерного общества "Автовокзалы и автостанции Самарской области" г. Самара,
к УГИБДД ГУВД по Самарской области, г. Самара,
о признании незаконным решения,

установил:

Открытое акционерное общество "Автовокзалы и автостанции Самарской области" (далее заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом уточнений предмета требований) о признании незаконным решения УГИБДД ГУВД по Самарской области (далее государственный орган) N 10/Х-4 от 03.09.2008 г. об отказе в утверждении схемы организации дорожного движения на привокзальной площади Центрального автовокзала г. Самары, предложенной ОАО "Автовокзалы и Автостанции Самарской области" к утверждению в обращении исх. N 506 от 28.04.2008 г. и о возложении на УГИБДД ГУВД по Самарской области обязанности утвердить схему организации дорожного движения на привокзальной площади Центрального автовокзала г. Самары, предложенную ОАО "Автовокзалы и Автостанции Самарской области" к утверждению в обращении исх. N 506 от 28.04.2008 года.
Решением Арбитражного суда Самарской области от 15 января 2009 г. по делу N А55-15493/2008 в удовлетворении заявления отказано.
Заявитель в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное, и удовлетворить заявленное требование.
Государственный орган считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и просит оставить его без изменения.
Проверив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, арбитражный апелляционный суд считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, 28.04.2008 г. заявитель обратился в УГИБДД ГУВД по Самарской области с заявлением N 506 об утверждении новой схемы организации дорожного движения на привокзальной площади (территории) Центрального автовокзала г. Самара.
По результатам рассмотрения указанного заявления письмом от 03.09.2008 г. за N 10/Х-4 государственный орган отказал заявителю в согласовании представленной схемы организации дорожного движения.
В соответствии с Положением о государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 г. N 711 (далее Положение), Госавтоинспекция осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 1 Положения).
Согласно пункту 3 Положения, Госавтоинспекция в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом Российской Федерации "О милиции", Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также настоящим Положением.
В силу требований пункта 2 Положения, Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее именуются — граждане) законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм (далее именуются — нормативные правовые акты) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. Решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.
В соответствии с пунктом 11 Положения на Госавтоинспекцию возлагаются определенные обязанности, в том числе изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения (подпункт "н" пункта 11 Положения).
Согласно пунктам 19, 34 Положения об Управлении Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел по Самарской области, утвержденного приказом начальника ГУВД по Самарской области N 260 от 29.03.2007 года Управление анализирует информацию о состоянии безопасности дорожного движения на территории Самарской области, причины и условия, способствующие совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, организует и осуществляет контроль за проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и эксплуатационным состоянием автомобильных дорог.
Также к полномочиям УГИБДД ГУВД по Самарской области пунктом 35 Положения отнесено согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах.
Таким образом, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения относится к компетенции органов ГАИ.
В соответствии со статьей 2 ФЗ "О безопасности дорожного движения" организация дорожного движения — комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.
Статьей 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" установлены основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
В качестве оснований требований заявителем в заявлении в суд указано, что оспариваемое решение государственного органа противоречит требованиям следующих правовых актов: статье 26 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного Постановлением Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12, Перечню минимальных обязательных требований по обеспечению антитеррористической защищенности потенциально опасных объектов, объектов здравоохранения, образования и мест массового пребывания граждан, утвержденного решением Антитеррористической комиссии Самарской области (протокол N 01-05 от 03.03.2005 года), статье 4 ФЗ "О транспортной безопасности". Пункту "г" ст. 8.1 Закона Самарской области "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области", пункту 2 части 2 статьи 12 ФЗ "О транспортной безопасности".
Эти доводы заявителя обоснованно отклонены судом первой инстанции по следующим основаниям.
Статьей 26 Устава автомобильного транспорта РСФСР установлено, что на территории, прилегающей к автовокзалам (автостанциям), должны быть перроны для входа пассажиров в автобусы и таксомоторы и выхода из них, оборудованные указателями и ограждающими устройствами, а также площадки для стоянки автобусов и маршрутных таксомоторов.
Таким образом, указанная статья Устава содержит требования о наличии ограждающих устройств для перронов для входа пассажиров и выхода из них.
Схема организации дорожного движения заявителя предусматривает ограждение не для перронов, а по периметру всей привокзальной площади.
При указанных обстоятельствах статья 26 Устава автомобильного транспорта РСФСР не устанавливает обязательные требования для ограждения на прилегающей к автовокзалу территории, а поэтому решение государственного органа не противоречит данной норме.
Довод заявителя, что оспариваемое решение противоречит Перечню минимальных обязательных требований по обеспечению антитеррористической защищенности потенциально опасных объектов, объектов здравоохранения, образования и мест массового пребывания граждан, утвержденному решением Антитеррористической комиссии Самарской области — протокол N 01-05 от 03.03.2005 г. также обоснованно отклонен судом первой инстанции на основании следующего.
В силу Положения об антитеррористической комиссии Самарской области, утвержденного Постановлением Губернатора Самарской области N 112 от 11.05.1999 г. антитеррористическая комиссия Самарской области (далее — Комиссия) является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом.
Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Решение антитеррористической комиссии не является законом, не отнесено к иным нормативным правовым актам и оспариваемое решение государственного органа в рамках главы 24 АПК РФ не может быть оценено на предмет соответствия решению антитеррористической комиссии.
Ссылки заявителя на несоответствие оспариваемого отказа УГИБДД ГУВД по Самарской области статье 4 Федерального закона "О транспортной безопасности", статье 8.1 Закона Самарской области "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области" также обоснованно отклонены судом первой инстанции.
Указанные нормы закона устанавливают определенные обязанности для заявителя, как субъекта транспортной инфраструктуры. Данные нормы не определяют обязанности органов Госавтоинспекции, не устанавливают критерии и основания согласования схем организации дорожного движения, поэтому в данной ситуации они не могут определять законность оспариваемого действия.
Заявитель указывает, что согласно пункту 2 части 2 статьи 12 ФЗ "О транспортной безопасности", субъект транспортной инфраструктуры обязан выполнять предписания уполномоченных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности. Исполняющим обязанности начальника Октябрьского РОВД г. Самары 16.12.2005 г. было вынесено предписание N 25/11026, в соответствии с которым от заявителя требуется установить контрольно-пропускной режим движения автотранспорта на привокзальной площади ЦАВ и установить ограждения по периметру территории автовокзала. Не согласовав представленную заявителем схему, УГИБДД ГУВД по Самарской области, по мнению заявителя, способствует нарушению заявителем статьи 12 ФЗ "О транспортной безопасности".
Письмо и.о. начальника Октябрьского РОВД не является по своему содержанию Предписанием об устранении нарушений требований транспортной безопасности, более того, данное письмо носит информационный характер, не содержит обязанности для заявителя совершить определенные действия и последствия их невыполнения.
Арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что решение УГИБДД ГУВД по Самарской области N 10/Х-4 от 03.09.2008 г. не противоречит вышеназванным нормам.
Кроме того схема организации дорожного движения, в согласовании которой отказано заявителю не отвечает основным задачам организации дорожного движения.
Федеральным законодательством не предусмотрена безусловная обязанность по наличию КПП или иных противопроездных устройств на привокзальных площадях.
Установка контрольно-пропускного пункта при въезде на привокзальную площадь (с учетом наличия кольцевого пересечения ул. Авроры/ул. Московского шоссе) полностью парализует движение на прилегающих территориях. Это связано с высокой интенсивностью движения и необходимым временем на досмотр транспортных средств.
Представленная схема имеет ряд негативных моментов для организации дорожного движения в рассматриваемом транспортном узле. Транспорт, прибывающий на автовокзал будет вынужден выезжать исключительно на кольцевое пересечение Московского шоссе и ул. Аврора, которое является перегруженным по интенсивности движения, постоянно функционирует в условиях транспортного затора и является стабильным местом концентрации дорожно-транспортных происшествий (в 2006 году — 337, в 2007 году — 447, в 2008 году — 345 ДТП).
Согласно пункту 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 (далее ПДД) "Перекресток" — место пересечения, примыкания или разветвления дорог на одном уровне, ограниченное воображаемыми линиями, соединяющими соответственно противоположные, наиболее удаленные от центра перекрестка начала закруглений проезжих частей. Не считаются перекрестками выезды с прилегающих территорий.
Кольцевое пересечение улиц Аврора и ул. Московского шоссе также является перекрестком.
Согласно пункту 13.2 ПДД запрещается выезжать на перекресток или пересечение проезжих частей, если образовался затор, который вынудит водителя остановиться, создав препятствие для движения транспортных средств в поперечном направлении.
Как следует из письма Научно-исследовательского центра проблем безопасности дорожного движения (НИЦ БДД МВД России) размещение контрольно-пропускного пункта при въезде на территорию автовокзала в непосредственной близости от кольцевого пересечения приведет к заторовой ситуации на нем.
Таким образом, схема организации дорожного движения, представленная заявителем, предусматривающая КПП, создает условия для нарушения водителями, выезжающих с привокзальной площади требований вышеуказанного пункта ПДД, поскольку данное кольцевое пересечение перегружено транспортом.
Довод заявителя о том, что выводы государственного органа о нагрузке на кольцевое пересечение, о том, что движение будет парализовано являются предположениями и не подтверждены экспертными заключениями судом первой инстанции обоснованно отклонен, поскольку Управление ГИБДД является государственным органом, анализирующим информацию о состоянии безопасности дорожного движения на территории Самарской области, причины и условия, способствующие совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Судом первой инстанции также правомерно отклонены доводы заявителя о том, что им осуществлены затраты на текущий ремонт асфальтовой площадки, уплачен земельный налог, о причиненном заявителю имущественном вреде в результате совершения преступлений имущественного характера, о том, что нелегальные перевозчики бесплатно пользуются собственностью (асфальтовой площадкой) заявителя вопреки его воле, поскольку эти доводы не связаны с предметом заявленного требования и не подтверждены документально.
Более того, в силу статьи 8.1 Закона Самарской области "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области" услуги автовокзалов (автостанций) предоставляются перевозчикам на основании публичного договора после заключения автовокзалом (автостанцией) с заказчиком перевозок договора об обеспечении регулярных маршрутных перевозок. Автовокзал (автостанция) обязан(а) оказывать услуги любому перевозчику, имеющему договор с заказчиком перевозок об организации регулярных пассажирских маршрутных перевозок по маршрутам, в которых этот автовокзал (автостанция) определен(а) в качестве остановочного пункта.
Арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что заявитель не представил каких-либо доказательств, подтверждающих, что решение государственного органа об отказе в утверждении схемы организации дорожного движения на привокзальной площади Центрального автовокзала г. Самары N 10/Х-4 от 03.09.2008 г. принято с нарушением законов и иных правовых актов и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической или иной предпринимательской деятельности.
Решение арбитражного суда первой инстанции является законным и обоснованным, а поэтому его следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Руководствуясь ст. ст. 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 15 января 2009 г. по делу N А55-15493/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий В.В.КУЗНЕЦОВ

Судьи П.В.БАЖАН И.С.ДРАГОЦЕННОВА