Требование: О признании незаконным решения об отказе в удовлетворении ходатайства о продлении сроков исполнения предписания, об обязании устранить нарушения прав и законных интересов путем отмены решения

Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2016 N 12АП-157/2016 по делу N А06-7521/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2016 года.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,
судей Смирникова А.В., Цуцковой М.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Калинкиной К.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому и атомному надзору
на решение Арбитражного суда Астраханской области от 25 ноября 2015 года по делу N А06-7521/2015 (судья Бочарникова Г.Н.)
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (ИНН 3006006420, ОГРН 1023001538460, адрес местонахождения: 414000, г. Астрахань, ул. Ленина, ул. Бабушкина, д. 30/33, корп. А)
к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому и атомному надзору (ИНН 3444046034, ОГРН 1023403462488 адрес местонахождения: 400074, г. Волгоград, ул. им Огарева, 15)
о признании решения об отказе в удовлетворении ходатайства от 14.05.2014 N 02-4271, об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов, путем отмены принятого решения об отказе в удовлетворении ходатайства от 14.05.2014 N 02-4271 о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П,
при участии в судебном заседании представителей:
общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" — Абдулаева Г.Р., действующая по доверенности от 01.03.2015 N 61,
Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому и атомному надзору — Панова Л.А., действующая по доверенности от 21.12.2015 N 23/205-15, Мотяков А.В., действующий по доверенности от 30.12.2015 N 23/241-15,

установил:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (далее — ООО "Газпром добыча Астрахань", Общество, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому и атомному надзору (далее — Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, Управление) о признании незаконным решения об отказе в удовлетворении ходатайства ООО "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014, выраженное в письме заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. от 09.06.2015 N 04-23/13980/АО.
Решением от 25 ноября 2015 года Арбитражный суд Астраханской области удовлетворил заявленные ООО "Газпром добыча Астрахань" требования. Суд признал незаконным решение Нижне-Волжского управления Ростехнадзора об отказе в удовлетворении ходатайства ООО "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014, выраженное в письме заместителя руководителя Нижнее-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. от 09.06.2015 N 04-23/13980/АО.
Суд взыскал с Нижне-Волжского управления Ростехнадзора в пользу ООО "Газпром добыча Астрахань" судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.
Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных Обществом требований.
ООО "Газпром добыча Астрахань" в порядке статьи 262 АПК РФ представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, выслушав пояснения представителей участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, 14.05.2014 ООО "Газпром добыча Астрахань" письмом N 02-4271 направило в адрес заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П.
В ответ на ходатайство от 14.05.2014 N 02-4271 заместитель руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. письмом от 19.06.2014 N 04-18/11035/АО сообщил, что решение будет принято по результатам проведения внеплановой проверки выполнения указанного предписания.
17 июня 2014 года, не получив в установленные сроки (14.06.2014) решения об удовлетворении или отказе в удовлетворении вышеуказанного ходатайства, ООО "Газпром добыча Астрахань" повторно направило в адрес руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Алешина А.В. ходатайство N 01/07-5302 о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П.
На данный запрос был получен ответ (письмо от 15.07.2014 N 00-06-05/680) о необходимости заблаговременного направления соответствующего ходатайства до истечения сроков исполнения предписания.
Поскольку решение по результатам рассмотрения вышеуказанного ходатайства административным органом не было принято, Общество обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании незаконным действия (бездействия) заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н., выразившегося в не рассмотрении по существу и не принятии решения по ходатайству о продлении сроков исполнения предписания от 25.03.2014 года N 73/П.
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 10.03.2015 по делу N А06-10407/2014, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2015 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 14.10.2015, заявленное Обществом требование удовлетворено в полном объеме:
1) признано незаконным бездействие заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н., выразившееся в не рассмотрении по существу и не принятии решения по ходатайству о продлении сроков исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П;
2) на Управление возложена обязанность рассмотреть по существу ходатайство Общества от 14.05.2014 N 02-4271 и принять решение в срок не более 14 дней с момента вступления решения в законную силу о результатах рассмотрения указанного ходатайства, о чем известить Общество в срок не более 2 дней после принятия решения.
Во исполнение указанного решения Арбитражного суда Астраханской области Управление рассмотрело ходатайство от 14.05.2014 N 02-4271 и приняло решение об отказе в его удовлетворении (письмо заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. от 09.06.2015 N 04-23/13980/АО).
Не согласившись с решением об отказе в удовлетворении ходатайства ООО "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014, выраженным в письме заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. от 09.06.2015 N 04-23/13980/АО, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, с учетом обстоятельств, установленных судебными актами по делу N А06-10407/2014, пришел к выводу о незаконности обжалуемого отказа Нижне-Волжского управления Ростехнадзора в удовлетворении ходатайства ООО "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014.
Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 47.3 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденного приказом Минприроды РФ от 30.10.2008 N 280 (далее — Административный регламент) Ростехнадзором может быть рассмотрено ходатайство о продлении срока исполнения предписания. Мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения пунктов предписаний представляется на имя руководителя Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора, выдавшего предписание.
Решение об удовлетворении (об отказе в удовлетворении) ходатайства и назначении нового срока исполнения предписания либо об изменении полностью или частично требований выданного предписания ходатайства принимается руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора в срок не более 14 дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре. При этом решение об отказе в удовлетворении ходатайства должно быть мотивированным.
В силу пункта 47.4. Административного регламента Ростехнадзор извещает письмом юридическое лицо или индивидуального предпринимателя об удовлетворении ходатайства (об отказе в удовлетворении ходатайства) и назначении нового срока исполнения предписания либо об изменении полностью или частично требований выданного предписания в срок не более 2 дней после принятия решения.
Судом первой инстанции установлено, что 14.05.2014 ООО "Газпром добыча Астрахань" заблаговременно письмом N 02-4271 направило в адрес заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П.
В ответ на ходатайство от 14.05.2014 N 02-4271 заместитель руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. письмом от 19.06.2014 N 04-18/11035/АО сообщил, что решение будет принято по результатам проведения внеплановой проверки выполнения указанного предписания.
Из материалов дела следует, что данная проверка проведена в период с 21.07.2014 по 15.08.2014, по результатам которой Управлением выдано новое предписание от 15.08.2014 N 2984/П со сроком исполнения до 15.11.2014.
Письмо N 94-23/13980/АО о принятии решения по результатам рассмотрения заявленного ходатайства датировано 09.06.2015, т.е. после истечения установленных Предписанием сроков исполнения (25.06.2014).
В письме Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 09.06.2015 N 94-23/13980/АО указано на то, что основанием для отказа послужило отсутствие документационного обоснования невозможности исполнения предписания, предоставленные документы такие как, мероприятия по устранению нарушений и компенсирующие мероприятия на период устранения нарушений не могут выступать в качестве принятых мер к устранению нарушений обязательных требований.
Действующим законодательством не установлен перечень и объем доказательств необходимых для мотивирования ходатайства о продлении срока исполнения предписания.
Заявитель пояснил, что приложенные к ходатайству "Мероприятия по устранению нарушений, указанных в предписании Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/П" и "Компенсирующие мероприятия на период устранения нарушений, указанных в предписании Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/П" были предоставлены Обществом с целью согласования продления сроков исполнения Предписания, а не в качестве доказательства принятия мер к устранению выявленных нарушений.
Кроме того, вступившими в законную силу судебными актами по делу N А06-10407/2014 установлено, что в целях приведения опасных производственных объектов (далее — ОПО) нефтегазоперерабатывающей промышленности в соответствие с требованиями пункта 1.15 Федеральных норм и правил "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 N 96, эксплуатирующая организация должна разработать компенсационные меры по дальнейшей безопасной эксплуатации ОПО. Для реализации компенсационных мер должны быть внесены изменения в проектную документацию. Учитывая техническую сложность объектов Астраханского ГПЗ, разработка проектной документации на реконструкцию, с целью приведения их в соответствие с требованиями нормативных документов занимает от 12 до 18-ти месяцев без учета прохождения Глав госэкспертизы. Таким образом, для выполнения всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством РФ, включая разработку и оформление проектной документации, согласование ее с генеральным проектировщиком, проведение экспертиз, конкурентное определение поставщика, изготовление и поставку оборудования и материалов, фактическое проведение работ по реконструкции и техническому перевооружению, то есть — для исполнения Предписания от 25.03.2014 N 73/П требуется срок реализации не менее трех лет.
В связи с чем суды первой, апелляционной и кассационной инстанций по делу N А06-10407/2014 пришли к выводу о том, что ходатайство Общества содержит мотивированные доводы о необходимости изменения сроков устранения нарушений, установленных в предписании Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/П (в том числе содержало указание на то, что в сроки, установленные Управлением, исполнение предписания невозможно).
Согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.03.2008 N 12664/07 указал на преюдициальность факта, установленного в решении, вступившем в законную силу, и недопустимость противоречивых выводов судов по делам, в которых участвуют одни и те же лица и устанавливаются одни и те же обстоятельства.
Как указано выше, отказывая в продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014 года, Нижне-Волжское управление Ростехнадзора в письме от 09.06.2015 N 94-23/13980/АО указало на то, что отсутствует документальное обоснование невозможности исполнения предписания, предоставленные документы такие как, мероприятия по устранению нарушений и компенсирующие мероприятия на период устранения нарушений не могут выступать в качестве принятых мер к устранению нарушений обязательных требований.
Однако заявитель мотивировал заявленное ходатайство и представил документы в обоснование данного ходатайства.
Почему данные документы не подтверждают факт невозможности исполнения предписания в установленный срок и возможность согласовать иные сроки, ответ управления сведений не содержит.
В судебном заседании представители Управления пояснили суду апелляционной инстанции, что в соответствии с пунктом 1.15 Федеральных норм и правил "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 N 96 (зарегистрированы в Минюсте России 16.04.2013 N 28138) (далее — ФНП) в целях приведения ОПО химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности в соответствие с требованиями настоящих Правил и других нормативных правовых актов в области промышленной безопасности эксплуатирующая организация проводит комплексное обследование фактического состояния технологического объекта, разрабатывает комплекс компенсационных мер по дальнейшей безопасной эксплуатации таких объектов, включая обоснование их безопасности. Для реализации компенсационных мер вносятся изменения в проектную документацию (документацию).
Следовательно, по мнению Управления, Общество должно было не только представить разработанный комплекс компенсационных мер по дальнейшей безопасной эксплуатации таких объектов, но и обосновать их безопасность, т.е. провести экспертизу безопасности разработанных мер.
Однако оспариваемый отказ Управления данного мотива не содержит.
Указанное же в письме основание для отказа в продлении сроков исполнения предписания нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем суд правомерно признал незаконным решение Управления об отказе в удовлетворении ходатайства ООО "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014, выраженное в письме заместителя руководителя Нижнее-Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н. от 09.06.2015 N 04-23/13980/АО.
В апелляционной жалобе Управление ссылается на факт неоднократного неисполнения ранее выданных ООО "Газпром добыча Астрахань" предписаний, начиная с 2004 года.
Указанный довод судебной коллегией отклоняется, поскольку неисполнение ранее выданных Обществу предписаний не является основанием для отказа в продлении срока исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014 с учетом наличия мотивированного ходатайства Общества о его продлении.
Из материалов дела следует, что в целях устранения нарушений, указанных в предписании N 73/П от 25.03.2014, ООО "Газпром добыча Астрахань" своевременно были разработаны, согласованы во всех профильных департаментах ОАО "Газпром" и утверждены заместителями Председателя Правления ОАО "Газпром" В.А. Голубевым и В.Л. Маркеловым "Мероприятия ООО "Газпром добыча Астрахань" по устранению нарушений, указанных в предписании Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/Г1" (Мероприятия).
Выполнение Мероприятий проводится в рамках пяти инвестиционных проектов ПАО "Газпром": "Расширение производств N 3,6 по переработке газового конденсата на Астраханском ГПЗ" (запланировано исполнение 42 пунктов предписания в 2015 2017 гг.), "Факельный коллектор кислых газов низкого давления 1 и 2 очередей Астраханского ГШ" ('запланировано исполнение 1 пункта предписания в 2017 г.), "Реконструкция технологических установок Астраханского II13" (запланировано исполнение 42 пунктов предписания в 2017 г.), "Модернизация производства моторных топлив для обеспечения качества ЕВРО 4.5" (запланировано исполнение 6 пунктов предписания в 2017 г.), "Реконструкция первоочередных технологических объектов Астраханского ГПЗ" (запланировано исполнение 3 пунктов предписания в 2017 г.).
Однако проведение таких работ возможно только в последовательности и в сроки, предусмотренные требованиями нормативных документов.
Также судом первой инстанции установлено, что по результатам проверки в 2012 году было выявлено 716 нарушений, в 2014 году 127 нарушений, а по состоянию на 05.11.2015 года — 97 нарушений.
Данная статистика свидетельствует о том, что в соответствии с представленными в обоснование ходатайство о продлении срока, мероприятиями выполняются работы по устранению нарушений, указанных в предписании N 73/П от 25.03.2014.
Довод Нижне-Волжского управления Ростехнадзора о том, что суд первой инстанции в оспариваемом решении не указал, какие именно нормы закона нарушает оспариваемый акт, опровергается содержанием текста обжалуемого судебного акта, в котором указано на нарушение Управлением пункта 47.3 Административного регламента, который является нормативным правовым актом.
Исходя из требований пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд при вынесении решения должен выбрать способ восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.
Однако поскольку Управлением 15.08.2014 года была проведена следующая проверка заявителя, по итогам которой выдано новое предписание, суд первой инстанции правомерно признал незаконным решение Нижнее-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об отказе в удовлетворении ходатайства Общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" N 02-4271 от 14.05.2014 года о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014 года, выраженное в письме заместителя руководителя Нижнее-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Долженко И.Н. от 09.06.2015 года N 04-23/13980/АО без указания на способ восстановления нарушенного права.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным.
Поскольку выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.
Апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Ростехнадзора следует оставить без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 25 ноября 2015 года по делу N А06-7521/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий Ю.А.КОМНАТНАЯ

Судьи А.В.СМИРНИКОВ М.Г.ЦУЦКОВА