По делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ за привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина при отсутствии разрешения на работу

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2010 по делу N А15-390/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2010 г.,
полный текст постановления изготовлен 08 октября 2010 г.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Баканова А.П., судей Джамбулатова С.И., Жукова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кипкеевым Р.Д., в отсутствие участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.06.2010 по делу N А15-390/2010 (судья Батыраев Ш.М.), установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Лунный берег" (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан (далее — управление) от 27.08.2009 N 004807 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 600 000 рублей. Одновременно обществом заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование постановления административного органа. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Курбанов Иса Багаутинович (далее — третье лицо).
Решением суда от 29.06.2010 обществу восстановлен пропущенный процессуальный срок, установленный частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на подачу заявления в арбитражный суд. Постановление управления от 27.08.2009 N 004807 о привлечении общества к административной ответственности признано незаконными и отменено полностью. Судебный акт мотивирован существенным нарушением административным органом процедуры привлечения к административной ответственности, выразившемся в составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении.
Не согласившись с принятым решением, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований. Управление полагает необоснованным восстановление судом пропущенного заявителем срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, ссылаясь на отсутствие уважительных причин для восстановления данного срока.
Общество в отзыве просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.
Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Правильность решения от 29.06.2010 проверяется в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, доводы жалобы, отзыва на нее, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения от 21.07.2009 N 6 сотрудниками управления проведена плановая проверка соблюдения обществом требований миграционного законодательства. В ходе проверки установлен факт привлечения обществом гражданина Азербайджанской Республики Мовламли Мовлуд Табриз Оглы к трудовой деятельности в качестве шашлычника при отсутствии у него разрешения на работу, оформленного в соответствии с требованиями законодательства. Указанное нарушение зафиксировано в акте проверки от 21.07.2009 N 6 и протоколе об административном правонарушении от 17.08.2009 N 0509-004807.
Постановлением управления от 27.08.2009 N 004807 общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 600 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии с частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.
В силу части 1 статьи 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 данной статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (часть 2 статьи 30.3 Кодекса).
Согласно абзацу 2 части 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае пропуска десятидневного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту. Несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. Если пропуск срока обусловлен уважительными причинами, такие ходатайства подлежат удовлетворению. Отсутствие уважительных причин к восстановлению срока является основанием для отказа в удовлетворении этого ходатайства.
Срок для обращения в арбитражный суд исчисляется не с даты принятия оспариваемого ненормативного правового акта, а с даты, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Основанием для восстановления срока могут служить только объективные причины.
При рассмотрении вопросов, касающихся сроков на обращение в арбитражный суд, главным является обеспечение права на судебную защиту. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих судебных актах на то, что право на доступ к правосудию выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод.
Восстановление пропущенного срока осуществляется в соответствии со статьей 117 Кодекса. Для восстановления пропущенного процессуального срока необходимо наличие ходатайства лица, участвующего в деле, признание судом уважительности причин пропуска срока и возможность в силу закона его восстановления.
Оспариваемое постановление о привлечении общества к административной ответственности вынесено управлением 27.08.2009 в отсутствие законного представителя общества.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании названного постановления 03.03.2010, то есть за пределами срока, установленного частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Обществом заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока мотивированное тем, что копию оспариваемого постановления общество не получало, о привлечении общества к административной ответственности и существовании оспариваемого постановления руководителю общества стало известно, когда он получил определение от 26.01.2010 о вызове законного представителя общества для дачи объяснений и составления протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ в связи с неисполнением оспариваемого постановления, а также из постановления судебного пристава-исполнителя от 26.02.2010 о возбуждении исполнительного производства. Доводы общества, приведенные в ходатайстве, подтверждаются постановлением судебного пристава-исполнителя от 26.02.2010.
Доказательства вручения копии постановления законному представителю общества, а также направления копии оспариваемого постановления по юридическому адресу общества в материалах дела отсутствуют.
Довод управления о том, что директор общества Магомедова А.Р. отказалась получить копию оспариваемого постановления, направленную в ее адрес 31.08.2009 правомерно отклонен судом первой инстанции как документально не подтвержденный. Конверт с постановлением, направленный в адрес Магомедовой А.Р. и возвращенный отправителю с отметкой органа почтовой связи об отказе адресата в получении, в суд первой инстанции не представлен. Почтовое уведомление от 31.08.2009 не подтверждает возврат почтового отправления, в связи с отказом адресата в его получении. Письмо Махачкалинского почтамта от 05-70/1 от 17.03.2010 о том, что заказное письмо от 31.08.2009 возвращено в управление 14.09.2009 по причине "отказ от получения", не принято судом первой инстанции во внимание, поскольку оно составлено на бланке, изготовленном на компьютере, письмо не содержит печати органа связи, в нем не указаны должность и фамилия и инициалы лица, подписавшего от имени заместителя начальника Мирзаевой Д.М.
Оценив обстоятельства дела, представленные в материалы дела доказательства на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд признал указанные причины пропуска обществом процессуального срока уважительным и удовлетворил ходатайство общества о его восстановлении. При этом судом учтено, что лишение стороны права на судебную защиту по формальным основаниям и возможности добиться рассмотрения своего заявления в суде, отказ в правосудии является неправомерным.
Приложенное к апелляционной жалобе письмо УФПС Республики Дагестан — филиала ФГУП "Почта России" от 30.06.2010 N 01.4/15-408 не было представлено суду первой инстанции. Управление не ходатайствовало перед апелляционным судом о приобщении к материалам дела указанного письма в качестве дополнительного доказательства, с обоснованием уважительности его непредставления суду первой инстанции.
Согласно частям 1 и 2 статьи 268 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными.
В пункте 26 Постановление Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что поскольку суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по не зависящим от него уважительным причинам. Признание доказательства относимым и допустимым само по себе не является основанием для его принятия судом апелляционной инстанции.
При изложенных обстоятельствах, с учетом части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункт 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", письмо УФПС Республики Дагестан — филиала ФГУП "Почта России" от 30.06.2010 N 01.4/15-408 не принимается апелляционным судом в качестве доказательства по делу.
В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Согласно части 1 статьи 18.15 КоАП РФ привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
В пункте 1 примечания к статье 18.15 Кодекса указано, что под привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства понимается допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства.
Согласно пункту 4 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее — Закон N 115-ФЗ) работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Перечень категорий иностранных граждан, на которых вышеназванные положения не распространяются, закреплен указанной нормой Закона.
Согласно статье 2 Федерального закона N 115-ФЗ разрешение на работу — это документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности.
Как следует из материалов дела в ходе проведения проверки выявлено, что гражданин Азербайджанской Республики Мовламли Мовлуд Табриз Оглы привлечен к трудовой деятельности в ресторане "Лунный берег" в качестве шашлычника. Данный факт подтверждается протоколом осмотра помещений от 21.07.2009, актом проверки, постановлением от 22.07.2009 N 004801 о привлечении указанного иностранного гражданина к административной ответственности за осуществление трудовой деятельности без разрешения на работу.
На основании изложенного суд пришел к правильному выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения. При этом суд отклонил довод общества о том, что на момент проверки нежилое помещение (ресторан "Лунный берег") уже было по акту приема — передачи возвращено арендодателю — Курбанову И.Б., указав, что договор аренды нежилого помещения от 21.03.2008, согласно которому Курбанов И.Б. передал в аренду обществу нежилое помещение (ресторан "Лунный берег"), находящийся по адресу: г.Махачкала, Прибрежная зона, ул. Набережная (городской пляж), противоречит пункту 1 статьи 209, пункту 1 статьи 608 Гражданского кодекса Российской Федерации и в силу положений статьи 168 названного Кодекса и является недействительным, поскольку Курбанов И.Б. не является собственником указанного нежилого помещения, нежилое помещение принадлежит Курбанову И.Б. на основании свидетельства РД-40г-636 на право постоянного (бессрочного) пользования землей от 09.11.2001, в связи с чем он не имел права передавать его в аренду.
Между тем, суд пришел к выводу о существенном нарушении административным органом процедуры привлечения к административной ответственности, выразившемся в составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении.
В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица (предпринимателя) по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); указанному лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, и оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к этому протоколу (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).
Из указанного следует, что лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола. Протокол может быть составлен в отсутствие этого лица лишь при условии надлежащего извещения о совершении данного процессуального действия. Выполнение этих требований направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.
Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении N 0508-004807 в отношении общества составлен управлением 17.08.2009. В нем указано, что при его составлении присутствовали директор общества Магомедова А.Р., которая отказалась от дачи объяснений и подписи в протоколе.
Общество отрицает факт присутствия директора общества Магомедовой А.Р. при составлении указанного протокола и ссылается на то, что оно не было извещено о времени и месте его составления.
Доказательства вручения директору общества определения от 10.08.2010, которым законный представитель общества вызывался в управление к 11 часам 17.08.2009 для дачи объяснений и участия в составлении протокола об административном правонарушении, в суд не представлены и в материалах дела отсутствуют. Представленные управлением почтовые квитанции от 30.07.2009 не являются надлежащими доказательствами извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку они не подтверждают факт вручения указанного определения Магомедовой А.Р. В квитанциях не указан адрес, по которому была направлена корреспонденция в адрес Магомедовой А.Р.
Следовательно, на момент составления протокола об административном правонарушении (17.08.2009 11 часов) управление не располагало сведениями об извещении общества или (его законного представителя) о времени и месте совершения указанного процессуального действия.
Не является надлежащим доказательством присутствия Магомедовой А.Р. при составлении протокола об административном правонарушении в отношении общества и акт от 17.08.2009, подписанный должностными лицами управления Рагимовым Б.И., Муртазалиевым М.О. и Гусейновым К.Т., поскольку из его содержания следует, что 17.08.2009 при составлении протокола в отношении гражданки Магомедовой А.Р. ей были разъяснены положения статьи 25.1 и 25.5 КоАП РФ и что от дачи объяснений и росписи в получении протокола она отказалась. Из данного акта не следует, что Магомедова А.Р. присутствовала при составлении протокола от 17.08.2009 в отношении общества и отказалась его подписывать.
В совокупности указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что протокол об административном правонарушении от 17.08.2009 в отношении общества составлен управлением в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте его составления.
В соответствии с частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
В соответствии с частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела, и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Из материалов дела следует, что определением от 20.08.2009 рассмотрение дел об административных правонарушениях N 045678, 004807 назначено на 16 часов 24.08.2009.
В связи с неявкой и необходимостью опроса Магомедовой А.Р. определением от 24.08.2009 рассмотрение указанных дел об административных правонарушениях отложено на 12 часов 31.08.2009.
В материалах дела имеется также определение от 24.08.2009, которым рассмотрение этих же дел об административных правонарушениях назначено на 12 часов 31.08.2009.
Как следует из оспариваемого постановления о привлечении общества к административной ответственности N 004807 оно принято без участия законного представителя общества 27.08.2009. Доказательства назначения рассмотрения дела об административном правонарушении на указанную дату в материалах дела отсутствуют.
Представители управления в судебном заседании суда первой инстанции пояснили, что указание в оспариваемом постановлении о его принятии 27.08.2009 является технической опечаткой, допущенной при его изготовлении на компьютере.
Между тем, в материалах дела отсутствуют доказательства извещения общества о рассмотрении дела об административном правонарушении 31.08.2009.
Почтовая квитанция от 28.09.2009 N 16434 свидетельствует о направлении почтового отправления Магомедовой А.Р. и не являются надлежащими доказательствами вручения обществу определения от 24.08.2009. В квитанциях не указан адрес, по которому была направлена корреспонденция в адрес Магомедовой А.Р. (г. Махачкала).
Иных доказательств извещения общества о времени и месте рассмотрения административного дела в материалах дела не имеется.
На основании изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что на день рассмотрения дела об административном правонарушении N 004807 (как 27.08.2009, так и 31.08.2009) должностное лицо управления не располагало надлежащими доказательствами извещения общества в лице его законного представителя о времени и месте его рассмотрения.
Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.
Оценив обстоятельства дела в совокупности и во взаимосвязи с положениями пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", суд приходит к выводу о том, что административный орган нарушил порядок привлечения общества к административной ответственности, и что допущенные им нарушения являются существенными, возможность их устранения отсутствует.
Учитывая изложенное и в силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оспариваемое постановление управления правомерно признано судом незаконным и отменено полностью.
Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.
Руководствуясь статьями 267, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.06.2010 по делу N А15-390/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий А.П.БАКАНОВ

Судьи С.И.ДЖАМБУЛАТОВ Е.В.ЖУКОВ