По делу об отмене протестов прокурора на распоряжения главы муниципального образования о разрешении на строительство; об отмене представления прокурора об устранении нарушений законодательства при предоставлении земельного участка; о признании недействительным распоряжения главы муниципального образования о разрешении проектирования объекта на спорном земельном участке

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2007 N 16АП-1769/07(1) по делу N А63-1121/07-С7-27

Дело N А63-1121/07-С7-27

Резолютивная часть постановления оглашена 19 ноября 2007 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 22 ноября 2007 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Жукова Е.В., Мельникова И.М.
при ведении протокола с/з
помощником судьи Капикранян А.А.
С участием в заседании представителей:
от заявителя
Иванова Е.Е. — представитель по доверенности (в материалах дела)
от администрации г. Лермонтова
Ольховик Е.Е. — представитель по доверенности (в материалах дела)
от прокуратуры г. Лермонтова
не явились, извещены
от Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости по СК
Петрухина А.В. — представитель по доверенности (в материалах дела)
от Управления имущественных отношений администрации г. Лермонтова
Ольховик Е.Е. — представитель по доверенности (в материалах дела)
от ООО "Инмар-Оптима"
Новикова Ю.В. — представитель по доверенности (в материалах дела)
от Андреевой У.Э.
не явилась, извещена
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Олимп-Аква"
на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 сентября 2007 года
по делу N А63-1121/07-С7-27
под председательством судьи Богатыревой Г.И.
по заявлению ООО "Олимп-Аква" г. Лермонтов
Администрация г. Лермонтова
Прокуратура г. Лермонтова
3-и лица
Управление имущественных отношений администрации г. Лермонтова;
Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по СК г. Ставрополь;
ООО "Инмар-Оптима" г. Лермонтов;
Андреева У.Э. г. Пятигорск
о признании недействительным и отмене протестов от 07.11.2006 N 07-04-2006 прокурора г. Лермонтова; о признании недействительным представления N 07-04-2006 от 07.11.2006; о признании недействительным распоряжения N 971-р от 10.11.2006 главы г. Лермонтова.

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Олимп-Аква" (далее — заявитель, апеллянт, общество обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Администрации города Лермонтова (далее — администрация), к Прокурору города Лермонтова (далее — прокурор) о признании недействительными и отмене, как незаконных, протестов города Лермонтова N 07-04-2006 от 07.11.2006 на распоряжение N 60-р от 13.01.2004, от 07.11.2006 N 07-04-2006 на распоряжение N 440-р от 12.05.2004, N 07-04-2006 от 07.11.2006 на распоряжение N 1227-р от 21.12.2004, N 07-04-2006 от 07.11.2006 на разрешение на строительство от 12.09.2005 N 6; о признании недействительным и отмене как незаконного представления N 07-04-2006 от 07.11.2006 прокурора об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства при предоставлении обществу земельного участка; о признании недействительным и отмене как незаконного распоряжения N 971-р от 10.11.2006 главы администрации города Лермонтова. Заявитель также просил взыскать с администрации в пользу ООО "Олимп-Аква" упущенную выгоду в сумме 1.333.128 рублей.
В ходе рассмотрения дела определением от 05.02.2007 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Управление имущественных отношений администрации города Лермонтова, Общество с ограниченной ответственностью "Инмар-Оптима" г. Лермонтов, Андреева У.Э. г. Пятигорск.
Определением от 22.08.2007 требование по заявлению общества о взыскании с администрации в пользу ООО "Олимп-Аква" упущенной выгоды в размере 1.333.128 рублей выделено в отдельное производство.
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18.09.2007 в удовлетворении требования ООО "Олимп-Аква" о признании недействительным и отмене распоряжения N 971-р от 10.11.2006 отказано. В части требований о признании недействительными и отмене как незаконных протестов и представления прокурора, производство по делу прекращено.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что распоряжением N 60-р от 23.01.2004 главы города Лермонтов ООО "Олимп-Аква", в нарушение п. 7 ст. 22 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), разрешено проведение на спорном земельном участке изыскательских и проектных работ, без предоставления обществу прав на данный земельный участок.
Судом установлено, что при предоставлении обществу спорного земельного участка, администрацией не были соблюдены положения Земельного кодекса РФ. Распоряжение от 12.05.2004 N 440-р главы города Лермонтова "Об утверждении акта предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне города Лермонтова" издано без предварительного информирования населения о возможном предоставлении земельного участка.
Суд также пришел к выводу, что обществу предоставлен в аренду не сформированный земельный участок, следовательно, на момент издания распоряжения N 1227-р от 21.12.2004 он не мог являться объектом аренды.
Прекращая производство по делу в части требований о признании недействительными и отмене как незаконных протестов и представления прокурора, суд исходил из неподведомственности данных требований арбитражному суду.
Не согласившись с принятым решением в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным и отмене распоряжения N 971-р от 10.11.2006, ООО "Олимп-Аква" направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда в указанной части отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении данного требования.
По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не верно применил нормы материального права. Апеллянт полагает, что для принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду был выполнен проект границ земельного участка, который оформлен в виде землеустроительного дела, с учетом данных из единого земельного кадастра земель. Податель жалобы указывает, что все положения ст. 31 ЗК РФ при предоставлении земельного участка под строительство картодрома были соблюдены.
ООО "Олимп-Аква" также указывает на допущенное судом первой инстанции нарушение ст. 49 АПК РФ. По мнению заявителя, суд вышел за пределы исковых требований. Обжалуемое распоряжение главы было принято во исполнение протестов и представления прокурора, в которых имелись ссылки на нарушение лишь ст. 31 ЗК РФ и 51 Градостроительного кодекса РФ. Однако суд в решении ссылается на допущенное главой администрации г. Лермонтова нарушение ст. 22 ЗК РФ, что, по мнению апеллянта, не допустимо.
В отзыве на апелляционную жалобу администрация и Управление имущественных отношений администрации г. Лермонтова просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Как следует из отзыва, администрация не имела право принимать постановления N 1227-р от 12.05.2004, поскольку в нарушение п. 8 ст. 31 ЗК РФ, отсутствует акт о предварительном согласовании места размещения объекта.
В ходе проверки законности вынесенных постановлений администрацией был выявлен факт предоставления земельного участка ООО "Олимп-Аква" с нарушением требований Земельного и Градостроительных кодексов.
От других лиц, участвующих в деле отзывы на апелляционную жалобу не поступили.
В судебном заседании апелляционной инстанции представитель ООО "Олимп-Аква" жалобу поддержал по основаниям, изложенным в ней. Просил отменить решение суда первой инстанции в обжалуемой части и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Представитель администрации и Управления имущественных отношений высказал позицию, соответствующую отзыву на апелляционную жалобу. Просил суд апелляционной инстанции оставить решение суда Ставропольского края без изменения.
Представители Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости и ООО "Инмар-Оптима" считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным и оснований для его отмены не имеется.
Другие лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными и времени и месте судебного заседания в суд полномочных представителей не направили, причину неявки суду не сообщили.
Согласно ст. 156 АПК РФ неявка в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие. При таких обстоятельствах апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей прокурора города Лермонтова и Андреевой У.Э.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в соответствии с требованиями ст. ст. 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, исходя из доводов, содержащихся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с ч. 5 ст. 268 АПК РФ арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения в обжалуемой части, поскольку лица, участвующие в деле, не заявили возражений.
Материалами дела установлено, что распоряжением N 60-р от 23.01.2004 главы города Лермонтова "О разрешении проектирования картодрома в г. Лермонтове" ООО "Олимп-Аква" выдано разрешение на проектирование картодрома в городе Лермонтове, по ул. Волкова, в третьей селитебной зоне (л.д. 88 том 1).
Распоряжением главы города Лермонтова от 16.02.2004 N 143-р заявителю утвержден акт предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома (л.д. 125 — 126 том 1).
Этим же распоряжением ООО "Олимп-Аква" предоставлен в аренду сроком на три года, земельный участок площадью 60.000 кв. м, для проектирования и строительства картодрома, в границах, согласно прилагаемому чертежу.
12.05.2004 года распоряжением главы города Лермонтова N 440-р признано утратившим силу распоряжение от 16.02.2004 N 143-р "Об утверждении акта предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне города Лермонтова", в связи с добровольным отказом общества (л.д. 89 том 1).
Пунктом 2 указанного распоряжения ООО "Олимп-Аква" утвержден акт предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне города Лермонтова из категории земель — земли поселений, площадью 60 000, 0 кв. м в границах, согласно прилагаемому чертежу.
Распоряжением от 21.12.2004 N 1227-р "О предоставлении ООО "Олимп-Аква" в аренду земельного участка для строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне г. Лермонтова" (т. 1 л.д. 90) предоставлен ООО "Олимп-Аква" в аренду сроком на три года земельный участок из категории земель — земли поселений, общей площадью 60 000, 0 кв. м с кадастровым номером 26:32:00 00 00:0009 (л.д. 90 т. 1).
11.01.2005 между Управлением имущественных отношений администрации города Лермонтова и ООО "Олимп-Аква" заключен договор аренды земельного участка с кадастровым N 26:32: 00 00 00:0009 в границах, указанных в кадастровой карте (плане) участка, прилагаемой к настоящему договору, общей площадью 60 000, 00 кв. м и расположенного по адресу: Ставропольский край, город Лермонтов, ул. Волкова в восточной селитебной зоне для использования в целях для строительства картодрома. Срок действия указанного договора аренды установлен с 01.01.2005 по 31.12.2007.
12.09.2005 ООО "Олимп-Аква" выдано разрешение N 6 на строительство (л.д. 38 т. 2).
Распоряжением от 10.11.2006 N 971-р главы города Лермонтова отменены: распоряжение N 60-р от 23.01.2004 "О разрешении проектирования картодрома в городе Лермонтове"; распоряжение N 440-р от 12.05.2004 "Об утверждении акта предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне г. Лермонтова"; распоряжение N 1227-р от 21.12.2004 "О предоставлении ООО "Олимп-Аква" в аренду земельного участка для строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне города Лермонтова". Также признано недействительным разрешение N 6 от 12.09.2005 на строительство ООО "Олимп-Аква" (л.д. 56 том. 1).
Вынесению распоряжения N 971 от 10.11.2006 предшествовали принесение протестов и представления прокурором об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства при предоставлении ООО "Олимп-Аква" земельного участка.
Заявитель, полагая, что протесты, представление прокурора и распоряжение N 971-р от 10.11.2006 главы города Лермонтова нарушают его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемые акты не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы.
Согласно ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ.
В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Судом первой инстанции установлено, и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что спорный земельный участок не закреплен в федеральной либо в собственности субъекта Российской Федерации, следовательно, правом распоряжения данным земельным участком обладает орган местного самоуправления — Администрация города Лермонтова.
Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентирован ст. 30 ЗК РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 30 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 30.06.2003 N 86-ФЗ) порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
— выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
— проведение работ по формированию земельного участка;
— государственный кадастровый учет земельного участка;
— принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 ЗК РФ.
Согласно п. 5 ст. 31 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 30.06.2003 N 86-ФЗ) результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, к которому прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. В соответствии с п. 6 ст. 31 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.
Правила выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта определены в ст. 31 ЗК РФ.
Названная норма предусматривает следующее:
— гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта;
— орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта;
— органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;
— результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора;
— исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.
— решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства;
— решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.
Порядок принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства определен ст. 32 ЗК РФ. В силу этой нормы решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета.
Названная норма также предусматривает, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
В материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что земельный участок предоставлен ООО "Олимп-Аква" для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в установленном обозначенными нормами порядке. Отсутствуют, в частности, предусмотренные ст. ст. 31 и 32 ЗК РФ следующие документы:
— заявление общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Имеющиеся в материалах дела: ходатайство-декларация (л.д. 119 т. 1), заявление от 20.01.2004 (л.д. 118 т. 1) не могут рассматриваться как заявление общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку не содержат просьбу общества об этом.
— доказательства, свидетельствующие о том, что орган местного самоуправления по заявлению лица обеспечил выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта, информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;
— утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора;
— решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, которое в силу ст. 31 ЗК РФ могло быть обжаловано заинтересованными лицами;
— заявление общества в порядке ст. 32 ЗК РФ и приложенной к нему кадастровой картой.
Представитель общества в судебном заседании пояснил, что предусмотренного ст. 31 ЗК РФ решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, не имеется.
В материалах дела имеется акт предварительного согласования расположения объекта от 27.05.2003 (л.д. 126 т. 1), однако указанный акт не отвечает требованиям ст. 31 ЗК РФ. К данному акту не приложены утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Кроме того, распоряжением главы города Лермонтова N 440-р от 12.05.2004 признано утратившим силу распоряжение от 16.02.2004 "Об утверждении акта предварительного согласования и предоставлении обществу ООО "Олимп-Аква" в аренду земельного участка".
При таких обстоятельствах распоряжение главы город Лермонтова от 12.05.2004 N 440-р "Об утверждении акта предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне г. Лермонтова" нельзя признать законным.
Является незаконным и распоряжение главы города Лермонтова от 21.12.2004 N 1227 "О предоставлении ООО "Олимп-Аква" в аренду земельного участка для строительства картодрома по ул. Волкова".
Статья 30 ЗК РФ устанавливает, что решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства является основанием заключения договора аренды земельного участка.
Толкование названной нормы позволяет сделать вывод о том, что основанием для заключения договора аренды земельного участка является законное решение о его предоставлении.
Договор, основанный на незаконном ненормативном акте, не может быть признан действительным.
Поскольку правоустанавливающие документы на земельный участок не соответствуют нормам земельного законодательства, не может быть признано соответствующим закону и выданное ООО "Олимп-Аква" разрешение на строительство N 6 от 12.09.2005.
В силу п. 2 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Распоряжением от 10.11.2006 N 971-р главы города Лермонтова отменены незаконно изданные ненормативные правовые акты: распоряжение N 60-р от 23.01.2004 "О разрешении проектирования картодрома в городе Лермонтове"; распоряжение N 440-р от 12.05.2004 "Об утверждении акта предварительного согласования расположения объекта для проектирования и строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне г. Лермонтова"; распоряжение N 1227-р от 21.12.2004 "О предоставлении ООО "Олимп-Аква" в аренду земельного участка для строительства картодрома по ул. Волкова в восточной селитебной зоне города Лермонтова"; разрешение N 6 от 12.09.2005 на строительство ООО "Олимп-Аква".
Статья 201 АПК РФ предусматривает, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Суд первой инстанции установил, что распоряжение N 971-р от 10.11.2006 соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.
Таким образом, основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену вынесенного решения суда, при проверке дела в апелляционном порядке не установлено.
Госпошлина по апелляционной жалобе в порядке ст. 110 АПК РФ относится на заявителя, но взысканию не подлежит, поскольку уплачена им при подаче жалобы.
Руководствуясь ст. ст. 266 — 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.09.2007 по делу N А63-1121/07-С7-27 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий Ю.Б.ЛУГОВАЯ

Судьи Е.В.ЖУКОВ И.М.МЕЛЬНИКОВ