Обязанность проведения конкурса по заключению договора обязательного медицинского страхования работающих граждан не может быть возложена на администрацию района до окончания исполнения обязательств по договору, то есть до окончания действия договорных отношений с третьим лицом

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2010 N 17АП-6303/2010-АК по делу N А50-5711/2010

Дело N А50-5711/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2010 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 июля 2010 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Щеклеиной Л.Ю.,
судей Осиповой С.П., Васевой Е.Е.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Миллер Н.В.,
при участии:
от заявителя — Администрация Индустриального района г. Перми: не явился, извещен надлежащим образом,
от заинтересованного лица — Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: Бишова И.И., удостоверение, доверенность от 29.03.2010,
от третьего лица — ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование": не явился, извещен надлежащим образом,
лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица — Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю
на решение Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2010 года
по делу N А50-5711/2010,
принятое судьей Мухитовой Е.М.,
по заявлению Администрации Индустриального района г. Перми
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю
третье лицо: ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование"
о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация Индустриального района г. Перми (далее — заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее — заинтересованное лицо) от 29.01.2010 г. по делу N 772-09-а о нарушении антимонопольного законодательства.
Решением Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2010 года заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что при принятии решения о признании заявителя нарушившим п. 9 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и выдаче предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом учтены все обстоятельства дела, правильно применены нормы права, следовательно, оспариваемое решение и предписание являются законными и обоснованными.
В обоснование жалобы указывает на то, что договор обязательного медицинского страхования N 002500 от 26.12.2005 г. с ЗАО "КапиталЪ Медицинское страхование" был заключен на определенный срок до 31.12.2008 г., следовательно, по истечении срока действия договора не менее чем за 30 дней администрация была обязана направить в адрес страховой организации уведомление о расторжении договора в связи с изменениями действующего законодательства, а именно, вступлением в силу Закона о защите конкуренции. Администрация Индустриального района г. Перми, не проводя конкурс на право заключения договора обязательного медицинского страхования работающих граждан на новый срок, нарушило антимонопольное законодательство, ограничив доступ на рынок услуг по обязательному медицинскому страхованию другим страховым организациям.
Представитель антимонопольного органа в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.
Заявитель и третье лицо — ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование" письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили.
Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ).
Изучив материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобе, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что решение суда первой инстанции отмене не подлежит.
Из материалов дела следует, что в ходе контрольных мероприятий в отношении заявителя антимонопольным органом установлено, что 26.12.2005 г. между Администрацией Индустриального района г. Перми и ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование" заключен договор обязательного медицинского страхования работающих граждан N 002500 на срок до 31 декабря 2008 года. Согласно п. 4.2 Договора, если ни одна из сторон за 30 дней до истечения срока действия договора не заявит о намерении его расторгнуть, договор считается перезаключенным на тех же условиях на тот же срок.
Антимонопольным органом возбуждено дело N 772-09-а по признакам нарушения п. 9 ч. 1 ст. 18 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в отношении Администрации Индустриального района г. Перми, по результатам рассмотрения материалов которого 29.01.2010 г. вынесено оспариваемое решение, которым признан факт нарушения Администрацией Индустриального района г. Перми п. 9 части 1 ст. 18 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившийся в заключении и дальнейшем продлении договора обязательного медицинского страхования N 002500 от 26.12.2005 с ЗАО "КапиталЪ медицинское страхование" без проведения открытого конкурса или открытого аукциона, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по обязательному медицинскому страхованию, а также к ограничению доступа на данный рынок другим страховым медицинским организациям, а также решено выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание N 772-09-а от 29.01.2010 г., которым антимонопольный орган предписал Администрации Индустриального района г. Перми прекратить нарушение п. 9 части 1 ст. 18 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и в срок до 01.12.2010 г. принять меры по обеспечению конкуренции путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона по выбору страховой медицинской организации с целью осуществления обязательного медицинского страхования работающего населения, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация Индустриального района г. Перми обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа следует признать недействительными.
Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться с заявлением о признании незаконными решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, если полагают, что решение и действие не соответствуют закону и(или) иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, следует установить, соответствуют ли оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа действующему законодательству и нарушают ли данные ненормативные правовые акты права и законные интересы заявителя.
В силу статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию законности и обоснованности оспариваемых ненормативных правовых актов лежит на заинтересованном лице — антимонопольном органе.
В соответствии со статьей 18 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Закон о защите конкуренции), вступившего в законную силу 26.10.2006 г., федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания следующих финансовых услуг: 1) привлечение денежных средств юридических лиц во вклады; 2) открытие и ведение банковских счетов юридических лиц, осуществление расчетов по этим счетам; 3) предоставление кредита; 4) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц; 5) выдача банковских гарантий; 6) услуги на рынке ценных бумаг; 7) услуги по договору лизинга; 8) страхование имущества; 9) личное страхование, в том числе медицинское страхование; 10) негосударственное пенсионное страхование; 11) страхование ответственности (ч. 1).
Нарушение положений части 1 настоящей статьи является основанием для признания судом соответствующих сделок или торгов недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа (ч. 2).
При осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченным на ведение официального сайта федеральным органом исполнительной власти, организацией, оказывающей услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченными на ведение реестров заключенных по итогам размещения заказов государственных или муниципальных контрактов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, операторами электронных площадок в соответствии с частью 9 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов органы вправе: 1) выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов;
2) выдать указанным в части 1 настоящей статьи лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным.
Сторонами признается, что на момент рассмотрения антимонопольного дела и на момент судебного разбирательства договор обязательного медицинского страхования работающих граждан N 002500 от 26.12.2005 г. является действующим.
Таким образом, из смысла и содержания данных правовых норм в их взаимосвязи со статьей 450 Гражданского кодекса РФ применительно к спорной ситуации следует, что после заключения гражданско-правового договора изменение установленных им прав и обязанностей сторон возможно только посредством обращения антимонопольного органа в суд с требованием о признании заключенного договора (государственного или муниципального контракта) недействительным.
Поскольку отбор финансовой организации осуществлен заявителем до вступления в силу Закона N 135-ФЗ, устанавливающего требование к порядку проведения отбора финансовых организаций (путем открытого конкурса или открытого аукциона), соответственно, данный закон не распространяется на отношения, возникшие до вступления его в силу.
Пунктом 2 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу без ограничения каким-либо сроком, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Данного случая, как и обязанности прекратить действие ранее заключенного договора, в том числе путем отказа от его пролонгации в соответствии с условиями договора, Закон N 135-ФЗ не предусматривает.
Как видно из материалов дела, в момент его заключения договор соответствовал требованиям действующего законодательства. Договор не расторгался, действие договора пролонгировано. Следовательно, у заявителя отсутствовала обязанность производить отбор страховых медицинских организаций, проводить конкурс (аукцион) по выбору организации для оказания услуг обязательного медицинского страхования (ОМС), заключать новый договор об организации ОМС.
При этом суд первой инстанции обоснованно указал, что спорный договор обязательного медицинского страхования заключен администрацией в отношении граждан, состоящих в ее штате.
Федеральный закон от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (часть 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ).
Согласно части 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и(или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (часть 1 статьи 9 Закона N 94-ФЗ).
Вопросы уплаты страховых взносов при обязательном медицинском страховании регулируются налоговым законодательством, расходы по страховым взносам относятся к расходам на оплату труда.
В рамках договора обязательного медицинского страхования работающих граждан N 002500 от 26.12.2005 г. администрация действует для обеспечения собственных нужд, а не в интересах и от имени публичного образования.
Согласно разъяснению, данному в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 24, от договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону N 94-ФЗ.
В данной части, по мнению суда апелляционной инстанции, выводы антимонопольного органа в оспариваемом заявителем решении основаны на ошибочном толковании норм права. При вынесении решения и предписания антимонопольному органу следовало проверить, распространяются ли требования Федерального закона N 94-ФЗ на действующий договор, с учетом размера денежных средств, выделенных аппарату администрации по смете для обеспечения обязательного медицинского страхования своих работников. Данный вопрос Управлением ФАС по ПК не исследовался, что также является одним из оснований признания решения антимонопольного органа, соответственно, вынесенного на основании данного решения предписания, необоснованными.
Доводы апеллятора в пояснениях суду апелляционной инстанции, которые ни в основу оспариваемого решения антимонопольного органа, ни в основу апелляционной жалобы приведены не были, о том, что администрация не вправе была заключать договор ОМС сроком более 1 года, подлежат отклонению, поскольку не были предметом исследования ни антимонопольного органа при вынесении решения, ни суда первой инстанции при постановлении решения.
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в действиях администрации отсутствуют нарушения части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ, поскольку договор обязательного медицинского страхования работающих граждан N 002500 от 26.12.2005 г. в момент его заключения соответствовал требованиям действующего законодательства, выбор страховой организации произведен администрацией при заключении указанного договора до вступления в силу Закона N 135-ФЗ, названный договор пролонгирован, а не заключен новый договор, действие Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не распространяется на рассмотренные отношения.
Принятием оспариваемых ненормативных правовых актов, не соответствующих требованиям действующего законодательства, антимонопольный орган нарушил права и законные интересы Администрации Индустриального района г. Перми, поскольку возложил на администрацию дополнительные обязанности по проведению конкурса (аукциона) по выбору организации для оказания услуг обязательного медицинского страхования своих работников.
Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что Администрация Индустриального района г. Перми, не проводя конкурс на право заключения договора обязательного медицинского страхования работающих граждан на новый срок, нарушило антимонопольное законодательство, ограничив доступ на рынок услуг по обязательному медицинскому страхованию другим страховым организациям, подлежат отклонению.
Из положений договора обязательного медицинского страхования работающих граждан N 002500 от 26.12.2005 следует, что в случае если одна из сторон не заявит о его расторжении не менее, чем за 30 дней до его окончания, он считается продленным на тот же срок (п. 4.2). Исходя из буквального толкования указанного пункта договора по правилам статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации, следует прийти к выводу о том, что данный договор не содержит условий о его пролонгации на каждый год по соглашению сторон, имея в виду ежегодное подписание отдельного письменного соглашения. Стороны в договоре прямо оговорили автоматическую процедуру его продления на тот же срок в случае неполучения отказа от договорных отношений, что не противоречит положениям статей 153, 158 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Поскольку данный договор заключен до вступления в силу Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ с условием его продления, при этом продление договора не является заключением нового договора, к настоящему спору не могут применяться положения Федерального закона N 135-ФЗ, вступившего в силу после заключения договора.
Статьей 4 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 настоящего Кодекса.
Пунктом 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Проанализировав положения статей 422, 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что установленная Федеральным законом N 135-ФЗ обязанность проведения конкурса (аукциона) не может быть возложена на Администрацию Индустриального района г. Перми до окончания исполнения обязательств по договору, то есть до окончания действия договорных отношений с ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование".
Учитывая, что Федеральный закон N 135-ФЗ не содержит норм, предусматривающих распространение действия его положений на отношения, возникшие до введения его в действие, а договор обязательного медицинского страхования работающих граждан между администрацией и ЗАО "КапиталЪ Медицинское Страхование" до вступления в силу Федерального закона N 135-ФЗ, не распространяющегося на отношения, возникшие из ранее заключенного договора, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии нарушений заявителем требований статьи 18 Федерального закона N 135-ФЗ.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа правомерно признаны судом первой инстанции недействительными.
Иные доводы апелляционной жалобы не влекут отмену судебного акта, поскольку основаны на неверном толковании действующего законодательства.
Таким образом, решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению — не подлежат.
Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2010 года по делу N А50-5711/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий Л.Ю.ЩЕКЛЕИНА

Судьи Е.Е.ВАСЕВА С.П.ОСИПОВА