Объединение в один лот различных маршрутов, технологически и функционально не связанных между собой, привело к ограничению конкуренции при проведении конкурса ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли принять участие в нем, и созданию преимущественного положения для юридических лиц, имеющих больший по сравнению с индивидуальными предпринимателями транспортный парк

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2010 N 17АП-5406/2010-АК по делу N А71-1077/2010

Дело N А71-1077/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2010 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 10 июня 2010 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ясиковой Е.Ю.
судей Осиповой С.П., Риб Л.Х.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Соколовой А.В.
при участии:
от заявителя — Администрации МО "Город Глазов": Груздев А.С., паспорт, доверенность от 18.02.2010; Сарычев Л.Е., паспорт, доверенность от 26.01.2010;
от заинтересованного лица — Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике: Гуляева Е.В., паспорт, доверенность от 14.01.2010;
от третьих лиц — ОАО "Удмуртавтотранс": Аккузин А.А., паспорт, доверенность от 01.10.2009;
от Некоммерческого партнерства "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазов": Масленников В.В., паспорт, протокол N 1;
при участии индивидуального предпринимателя Матюшина В.С., паспорт;
индивидуального предпринимателя Суднищикова Н.И., паспорт;
индивидуального предпринимателя Швец Ю.В., паспорт, представителя Едигарева А.Б., паспорт, доверенность от 30.10.2009;
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя — Администрации МО "Город Глазов"
на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики
от 9 апреля 2010 года
по делу N А71-1077/2010,
принятое судьей Бушуевой Е.А.
по заявлению Администрации МО "Город Глазов"
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике
третьи лица: ОАО "Удмуртавтотранс", Некоммерческое партнерство "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазов", индивидуальный предприниматель Матюшин В.С., индивидуальный предприниматель Швец Ю.В., индивидуальный предприниматель Суднищиков Н.И.
об оспаривании решения и предписания,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Глазов" (далее заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее заинтересованное лицо, антимонопольный орган) от 10.12.2009 N ТГ 08-02/2009-107.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 09.04.2010 (резолютивная часть решения объявлена 08.04.2010) заявленные требования удовлетворены частично. Пункт 2 предписания антимонопольного органа от 10.12.2009 N ТГ 08-02/2009-107 признан незаконным, несоответствующим Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В удовлетворении остальной части требований заявителя отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Доводы жалобы сводятся к тому, что решение об объединении лотов принято с учетом мнения самих перевозчиков; включение в конкурсную документацию таких критериев как "срок эксплуатации транспортных средств" и "оказание дополнительных услуг" направлено на улучшение качества услуг перевозки, произведено по пожеланию перевозчиков, для повышения конкуренции; антимонопольным органом надлежащим образом не доказан факт нарушения Администрацией при проведении конкурса требований Закона N 135-ФЗ. В судебном заседании представители Администрации на доводах жалобы настаивали, пояснив, что при проведении конкурса руководствовались Гражданским кодексом РФ и судебной практикой; конкурс проведен впервые и в интересах населения; повторно конкурс не проводили, на маршрутах работают победители проведенного конкурса.
Антимонопольный орган с жалобой не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы отзыва поддержал, пояснив, что объединение лотов ограничило возможность индивидуальных предпринимателей для участия в конкурсе. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Решение суда в части удовлетворения требований не оспаривают.
ОАО "Удмуртавтотранс" и Некоммерческое партнерство "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазов", поддерживая позицию заявителя по основаниям, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу, решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных администрацией требований считают незаконным. В судебном заседании представители указанных третьих лиц поддержали доводы отзывов на апелляционную жалобу. Просят апелляционную жалобу заявителя удовлетворить.
Индивидуальный предприниматель Суднищиков Н.И. с жалобой заявителя не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве. В судебном заседании предприниматель доводы отзыва поддержал, отметив, что в 2002 он обслуживал маршрут N 5 и желал участвовать в конкурсе, однако из-за объединения маршрутов в одном лоте не смог этого сделать. Считает, что администрация могла закрыть невыгодные маршруты или дотировать их, а не объединять.
Индивидуальные предприниматели Матюшин В.С. и Швец Ю.В. письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили. В судебном заседании против жалобы возражали, поддерживая позицию антимонопольного органа.
Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в оспариваемой части.
Как следует из материалов дела, Администрацией муниципального образования "Город Глазов" разработана и 06.10.2009 утверждена конкурсная документация открытого конкурса на право заключить безвозмездные договоры по осуществлению пассажирских маршрутных автобусных перевозок в муниципальном образовании "Город Глазов".
Согласно протоколу вскрытия конвертов от 09.11.2009 N 1/1 заявки на конкурс подали три претендента: ОАО "Удмуртавтотранс", НП "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазова", ИП Швец Ю.В.
Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 17.11.2009 N 1/3 победителями конкурса признаны ОАО "Удмуртавтотранс", НП "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазова".
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике поступило заявление ИП Матюшина В.С. о проверке указанной конкурсной документации на предмет соответствия антимонопольному законодательству.
10.12.2009 антимонопольным органом принято решение N ТГ 08-02/2009-107, которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также организации и проведения торгов с нарушением антимонопольных требований, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
На основании указанного решения Администрации выдано предписание, которым предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции; при обращении предпринимателей Швеца Ю.В., Матюшина В.С., Суднищикова Н.И. с заявлениями о согласовании расписания движения транспортных средств по маршрутам, не допускать действий, которые могут являться препятствием для развития конкуренции и могут привести с недопущению, ограничению или устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, рассмотреть обращения и согласовать расписания, учитывая баланс интересов заявителей и перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки автомобильным транспортом, при условии соответствия заявителей требованиям действующего федерального законодательства, предъявляемым к предпринимательской деятельности в виде оказания услуг по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом.
Полагая, что указанные решение и предписание неправомерны, нарушают ее права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным п. 2 оспариваемого предписания, суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание в указанной части нарушает права Администрации на регулирование и решение вопросов местного значения, связанных с организацией транспортного обслуживания населения.
Основания для переоценки выводов суда в данной части у суда апелляционной инстанции отсутствуют в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Решение суда в данной части лицами, участвующими в деле, не оспаривается.
Отказ в удовлетворении остальных заявленных требований, суд первой инстанции мотивировал правомерностью принятых управлением актов и отсутствием оснований для признания их недействительными.
Выводы суда первой инстанции в оспариваемой части являются законными и обоснованными на основании следующего.
Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).
В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В силу части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
Как следует из материалов дела, на конкурс выставлено 11 лотов, из которых лоты N 1 и N 5 объединяли право перевозок по двум пассажирским маршрутам: лот N 1 — по маршрутам N 1 и N 5, лот N 5 — по маршрутам N 4 и N 7.
Судом первой инстанции установлено и заявителем не опровергнуто, что включение в состав лотов N 1 и N 5 различных маршрутов, технологически и функционально не связанных между собой, поскольку перевозка пассажиров по каждому включенному в состав лота автомобильному маршруту является отдельной услугой, не связанной с услугами по перевозке по другому маршруту, ограничили возможность перевозчиков на участие в конкурсе по данным лотам, исходя из имеющегося у них количества транспортных средств, повлекли за собой невозможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не обладающих достаточным количеством транспортных средств для обслуживания нескольких маршрутов, включенных в один лот.
Оспаривая решение суда в соответствующей части, заявитель в обоснование своих доводов, помимо имеющихся в материалах дела документов, которые были предметом исследования судом первой инстанции, иных доказательств, опровергающих выводы антимонопольного органа, не представил.
Доводы жалобы о необходимости объединения маршрутов в один лот, ввиду дублирования друг друга по траектории движения на территории г. Глазова, не опровергают выводы суда первой инстанции.
Решая вопрос местного значения по обеспечению транспортом населения муниципального образования, заявитель не лишен возможности разрабатывать и согласовывать новые маршруты движения автобусов, закрывая те маршруты, которые не отвечают потребностям населения или дублируют другие маршруты.
Таким образом, объединение в один лот различных маршрутов, технологически и функционально не связанных между собой привело к ограничению конкуренции при проведении конкурса ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли принять участие в нем и созданию преимущественного положения для юридических лиц, имеющих больший по сравнению с индивидуальными предпринимателями транспортный парк.
Доводы жалобы в данной части со ссылкой на убыточность маршрутов N 5 и N 7 также не могут быть приняты в обоснование целесообразности объединения в одном лоте двух маршрутов.
Из пояснений лиц, участвующих в деле, следует, что конкурс проводился один раз и впервые. Доказательств того, что по каждому из этих маршрутов в отдельности невозможно заключить договор с перевозчиками, не имеется.
Напротив, предприниматель, ранее работавший на маршруте N 5, пояснил, что он разработал и утвердил данный маршрут, хотел продолжить работу на нем, но объединение с другим маршрутом в этом препятствовало, поскольку на два маршрута требуется больше транспортных средств.
Таким образом, объединение маршрутов препятствовало участию индивидуальных предпринимателей в конкурсе и ставило их в неравные условия с более крупными субъектами предпринимательства.
Выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о несоответствии конкурса в части объединения маршрутов в одном лоте требованиям антимонопольного законодательства являются обоснованными.
Доводы апеллятора данные выводы не опровергают.
Кроме того, как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, заявителю вменяется включение в конкурсную документацию критериев определения качества услуг претендента, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пунктом 2.14 конкурсной документацией установлено, что критериями определения победителей являются в том числе "срок эксплуатации" и "предоставление дополнительных услуг в текущем году и намерение предоставления дополнительных услуг на территории г. Глазова в будущем".
Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Органы местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренные федеральными законами или нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
Суд первой инстанции с учетом правильного применения положений Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" отметил, что транспортные средства, независимо от срока их эксплуатации, прошедшие в установленном действующим законодательством порядке технический осмотр, техническое обслуживание (ремонт), могут использоваться для перевозки пассажиров наравне с новыми транспортными средствами, если по своим техническим характеристикам отвечают требованиям, нормам и правилам, предъявляемым к автотранспортным средствам действующим законодательством.
Между тем, по мнению апелляционного суда, установление критерия "срок эксплуатации транспортных средств" само по себе (в отрыве от обстоятельств данного дела) не нарушает антимонопольное законодательство.
Орган местного самоуправления, ответственный за городские перевозки, вправе сравнивать возможности хозяйствующих субъектов в том числе и по сроку использования транспортных средств, поскольку данный критерий характеризует эстетический вид и комфортабельность автобусов. Заказчик перевозок при проведении конкурса вправе отдавать предпочтение более новым транспортным средствам, поскольку это больше отвечает потребностям населения.
Кроме того, транспортное средство с меньшим сроком использования менее подвержено риску выхода из строя, что положительно влияет на непрерывность городских перевозок.
Из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что один из участников конкурса — ОАО "Удмуртавтотранс" в 2008 году в рамках республиканской программы получило безвозмездно партию новых автобусов в количестве 45 штук.
С учетом этого обстоятельства иные участники конкурса заведомо были поставлены критерием "срок эксплуатации транспортных средств" в неравные условия по сравнению с обществом.
Поскольку антимонопольным органом был рассмотрен конкретный конкурс, его выводы о несоответствии критерия "срок эксплуатации транспортных средств" антимонопольному законодательству с учетом сложившейся ситуации в г. Глазов является также правильным.
Апелляционный суд также считает верными выводы суда первой инстанции относительно незаконности установления в конкурсной документации такого критерия определения победителя как "предоставление дополнительных услуг в текущем году и намерение предоставления дополнительных услуг на территории г. Глазова в будущем".
Антимонопольный орган и впоследствии суд первой инстанции правомерно указали, что указанный критерий не характеризует качество услуг перевозчика и его квалификацию, установление данного критерия не служит цели обеспечения безопасности дорожного движения, не способствует объективному отбору перевозчиков в рамках конкурса.
Из конкурсной документации следует, что предоставление дополнительных услуг в текущем году и намерение предоставлять их в будущем, заключается в перевозке отдельной категории граждан без возмещения выпадающих доходов, оказание спонсорской помощи Администрации в проведении общегородских мероприятий и предоставление муниципальным учреждениям здравоохранения, культуры, спорта, образования подвижного состава, и другое.
При предоставлении одного вида услуги участнику выставляется 2 балла, но в сумме не более 10 баллов. При не представлении дополнительных услуг баллы не выставляются.
Обоснованность данного критерия и его относимость к качеству пассажирских перевозок Администрацией в данном дела не обоснована.
Подобными действиями организатор конкурса фактически поставил в преимущественное положение ОАО "Удмуртавтотранс", НП "Автотранспортная пассажирская ассоциация г. Глазова", в отличие от субъектов малого (среднего) предпринимательства, тем самым нарушив запрет, установленный ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного апелляционный суд находит обоснованными вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Администрации нарушений положений статей 15, 17 Закона о защите конкуренции, поскольку такими действиями Администрация создала условия к ограничению конкуренции. Соответствующие доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, как противоречащие материалам дела.
Поскольку несоответствие оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа закону при рассмотрении данного дела не нашло подтверждения, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований в части.
Доводы апелляционной жалобы, аналогичны доводам, приведенным в суде первой инстанции, и по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.
При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции в оспариваемой части и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.
Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 09 апреля 2010 года по делу N А71-1077/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации МО "Город Глазов" — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий Е.Ю.ЯСИКОВА

Судьи С.П.ОСИПОВА Л.Х.РИБ