Требование: О признании незаконным бездействия главы администрации

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2010 N 18АП-8812/2010 по делу N А47-3011/2010

Дело N А47-3011/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2010 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 24 сентября 2010 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Карпачевой М.И., судей Баканова В.В., Богдановской Г.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Бакшаевой Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу главы крестьянского (фермерского) хозяйства Мифтахутдинова Рима Шавкатовича на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 14.07.2010 по делу N А47-3011/2010 (судья Цыпкина Е.Г.),

установил:

глава крестьянского (фермерского) хозяйства Мифтахутдинов Рим Шавкатович (далее — Глава КФХ, ИП Мифтахутдинов Р.Ш., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным бездействия главы администрации Бугурусланского района Половкова Виктора Кирилловича (далее — Глава Администрации), выразившегося в не рассмотрении и не даче ответа на заявление от 16.02.2010 без номера о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8, местоположение: обл. Оренбургская, р-н Бугурусланский, расположенного в центральной части кадастрового квартала 56:07:0606003, площадью 564663 кв. м, разрешенное использование: для ведения сельскохозяйственного производства, по состоянию на 06.04.2010, о взыскании судебных расходов.
Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 14.07.2010 (резолютивная часть от 14.07.2010) в удовлетворении заявленных требованиях отказано в полном объеме.
В апелляционной жалобе ИП Мифтахутдинов Р.Ш. просит решение суда первой инстанции отменить.
В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права. Главой Администрации не издано по состоянию на 06.04.2010 постановления о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8 или об отказе в этом, которое Глава КФХ мог бы обжаловать в Арбитражный суд Оренбургской области. По мнению подателя жалобы, сама по себе отмена решения не будет считаться адекватной и достаточной мерой по возмещению нарушенных прав. С Российской Федерации надлежит взыскать компенсацию, которую заявитель оценивает в 50 000 руб. 00 коп. за нарушение положений Конвенции от 04.11.1950 "О защите прав человека и основных свобод", что основывается на статьях 52, 53 Конституции Российской Федерации, Постановлении от 25.01.2001 N 1-П, Определениях от 27.05.2004 N 210-О и от 05.03.2009 N 278-О-П Конституционного Суда Российской Федерации, которые обязательны на всей территории Российской Федерации.
К дате судебного заседания отзывов на апелляционную жалобу от лиц, участвующих в деле, не поступило.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились.
В соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Как следует из материалов дела, между администрацией Бугурусланского района (арендодатель) и крестьянским (фермерским) хозяйством Мифтахутдинова Р.Ш. (арендатор) 15.02.2010 заключен договор аренды N 20/0210 земельного участка, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, общей площадью 564 663 га, сроком на 5 лет до 15.02.2015 (л. д. 110-111). Ранее Мифтахутдинов Р.Ш. также являлся арендатором данного земельного участка. Земельный участок площадью 564 663 кв. м стоит на кадастровом учете по N 56: 07: 0606003:8 (выписка из государственного кадастра недвижимости, л.д. 102-104).
Глава КФХ Мифтахутдинов Р.Ш. 03.03.2010 обратился в администрацию Бугурусланского района Оренбургской области (далее — Администрация) с заявлением от 16.02.2010 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8, местоположение: Оренбургская область, Бугурусланский район, расположенный в центральной части кадастрового квартала 56:07:0606003, площадью 564663 кв. м, разрешенное использование: для ведения сельскохозяйственного производства (л. д. 7).
25.03.2010 Главой Администрации издано распоряжение N 60-р "О предоставлении в собственность земельного участка ИП Мифтахутдинову Р.Ш." (л. д. 17).
29.03.2010 Администрацией с ООО "Эксперт плюс" заключен договор на оказание услуг по оценке имущества N 268/10. Согласно данному договору ответчик поручает, а оценщик (ООО "Эксперт плюс") принимает на себя обязанность провести оценку рыночной стоимости земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8 (л. д. 18-24).
02.04.2010 ООО "Эксперт плюс" изготовлен отчет N 313 об оценке рыночной стоимости земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8, местоположение: Оренбургская область, Бугурусланский район, расположенный в центральной части кадастрового квартала 56:07:0606003, площадью 564663 кв. м, разрешенное использование: для ведения сельскохозяйственного производства (л. д. 26-28).
26.04.2010 Администрацией изготовлен проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8, который был направлен в адрес предпринимателя 04.05.2010 заказным письмом с уведомлением.
Считая, что распоряжение от 25.03.2010 N 60-р не возлагает на него каких-либо обязанностей и не порождает возникновение у него каких-либо прав, в связи с чем Главой Администрации не принято решения по заявлению от 16.02.2010 без номера о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 56:07:0606003:8, ИП Мифтахутдинов Р.Ш. обратился в суд с настоящими требованиями. При этом заявитель указал, что незаконным бездействием Главы Администрации нарушены его права, закрепленные в статьях 29, 35, 36 Конституции Российской Федерации, в ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем не доказан факт бездействия Администрации, выразившееся в не рассмотрении и не даче ответа на заявление от 16.02.2010 о предоставлении в собственность земельного участка, поскольку по результатам рассмотрения заявления ИП Мифтахутдинова Р.Ш. Администрацией в установленный законом срок принято положительное решение. Довод заявителя о том, что распоряжение от 25.03.2010 N 60-р "О предоставлении в собственность земельного участка ИП Мифтахутдинову Р.Ш." является лишь внутренним документом администрации района и обязательно для исполнения лишь ее работниками, судом не принято во внимание, так как в данном случае не имеет принципиального значения наименование принятого акта: постановление или распоряжение, поскольку порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, предусмотренный Порядком предоставления и изъятия земельных участков на территории муниципального образования Бугурусланский район, утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования Бугурусланский район от 07.03.2006 N 33, Администрацией соблюден. Суд признал ссылку заявителя на Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", предусматривающий обязательное рассмотрение в месячный срок письменных обращений граждан, необоснованной, поскольку названный Закон не подлежит применению к возникшим правоотношениям сторон. Порядок предоставления в собственность находящихся в государственной собственности сельскохозяйственных земель регулируется нормами Земельного кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Учитывая, что отсутствие факта оспариваемого бездействия подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, каких-либо доказательств, свидетельствующих о нарушении прав ИП Мифтахутдинова Р.Ш. бездействием Администрации Бугурусланского района заявителем не представлено, суд пришел к выводу о том, что Администрацией Бугурусланского района не допущено нарушений законодательства Российской Федерации, а также прав и законных интересов заявителя. В связи с тем, что судебный акт принят не в пользу заявителя, ходатайство заявителя о возмещении судебных расходов не подлежит удовлетворению.
Выводы суда об отсутствии со стороны Администрации бездействия правильны, основаны на представленных по делу доказательствах и надлежащем применении норм материального и процессуального права.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из приведенной выше нормы с учетом требований ч. 4 ст. 200 АПК РФ следует, что для признания незаконным решения (действия) органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
В силу положений ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.
Исследовав и оценив представленные доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем не доказан факт бездействия Администрации Бугурусланского района, выразившегося в не рассмотрении и не даче ответа на заявление от 16.02.2010 о предоставлении в собственность земельного участка, поскольку по результатам рассмотрения заявления ИП Мифтахутдинова Р.Ш. Администрацией в установленный законом срок принято положительное решение.
Согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен таким арендатором в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка.
Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность должно быть принято в течение тридцати дней со дня подачи таким арендатором заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Установление в абз. 2 п. 4 ст. 10 комментируемого Закона конкретного срока для принятия решения о предоставлении земельного участка, а также принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка обусловлено соблюдением прав заявителей на обжалование в судебном порядке бездействия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в случаях решения по обращению гражданина или юридического лица.
Указанный выше абзац корреспондируется также с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", статья 12 которого предусматривает, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
При указанных обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что названный закон не подлежит применению к возникшим правоотношениям сторон, ошибочный, однако указанный вывод не привел к принятию неправильного решения.
Пунктом 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что рассмотрение заявлений о приобретении земельных участков в собственность для органов местного самоуправления является обязательным.
Таким образом, подача гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка в собственность налагает на орган местного самоуправления обязанность рассмотреть указанное заявление и дать по нему мотивированный ответ в установленный законом срок. При этом орган местного самоуправления не лишен возможности в случае необходимости запросить у юридического лица дополнительные документы.
Неисполнение органом местного самоуправления обязанности по рассмотрению поступившего заявления о предоставлении в собственность земельного участка является бездействием, которое может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.
Судом первой инстанции на основании представленных в материалы дела Положения об администрации Бугурусланского района Оренбургской области, утвержденного Решением Совета депутатов муниципального образования Бугурусланский район от 15.11.2006 N 74, Порядка предоставления и изъятия земельных участков на территории муниципального образования Бугурусланский район, утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования Бугурусланский район от 07.03.2006 N 33, обоснованно сделан вывод о том, что органом, уполномоченными на управление и распоряжение земельными участками, находящимися на территории муниципального образования Бугурусланский район, является Администрация Бугурусланского района Оренбургской области.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что по результатам рассмотрения заявления Главы КФХ Мифтахутдинова Р.Ш. от 03.03.2010 Главой Администрации 25.03.2010, то есть в пределах установленного п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" срока, издано распоряжение N 60-р "О предоставлении в собственность земельного участка ИП Мифтахутдинову Р.Ш.". Копия данного распоряжения получена заявителем 17.04.2010 (л. д. 58). Факт получения данного письма, в котором находилась не заверенная копия распоряжения N 60-р от 25.03.2010, заявитель подтверждает (протокол судебного заседания от 07.07.2010).
Принятие указанного выше распоряжения уполномоченного органа обоснованно расценено судом первой инстанции как принятие Администрацией в установленный срок положительного решения по заявлению Главы КФХ Мифтахутдинова Р.Ш.
Под бездействием, обжалуемым в порядке ст. 198 АПК РФ, следует понимать неисполнение органом власти, должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом
Как следует из материалов дела, 03.03.2010 заявитель обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении спорного земельного участка. При этом копию Распоряжения от 25.03.2010 N 60-р по своему заявлению Глава КФХ получил 17.04.2010, что дает основания полагать, что заявитель узнал о положительном решении своего вопроса по истечении одного месяца со дня подачи соответствующего заявления.
При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что действия по несвоевременному доведению до сведения заявителя положительного решения по его обращению не являются предметом спора по настоящему делу и не подлежат соответствующей судебной оценке.
Поскольку материалами дела подтверждается факт рассмотрения обращения заявителя и принятия по нему положительного решения, доводы подателя апелляционной жалобы о наличии бездействия со стороны ответчика, выразившиеся в не рассмотрении и не даче ответа по заявлению от 16.02.2010 (вх от 03.03.2010), противоречат фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем, подлежат отклонению. Судом первой инстанции обоснованно не принят во внимание довод заявителя о нарушении ответчиком срока принятия положительного решения по обращению заявителя, поскольку факт издания Администрацией ненормативного правового акта о предоставлении заявителю спорного земельного участка в собственность в виде распоряжения вместо постановления по тем же основаниям, не имеет правового значения в рассматриваемом деле, поскольку и в том и в другом случае для заявителя возникают абсолютно равнозначные правовые последствия.
При этом апелляционный суд отмечает следующее.
Порядок заключения договора, обязательного для одной из сторон, предусмотрен статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и установлен в двух вариантах в зависимости от того, кому принадлежит инициатива его заключения: оферта направляется стороной, для которой заключение договора является необязательным, либо проект договора направляется стороной, обязанной заключить договор.
Согласно ч. 2 ст. 445 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.
При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.
Согласно ст. 446 ГК РФ в случаях передачи разногласий, возникших при заключении договора, на рассмотрение суда на основании ст. 445 настоящего Кодекса либо по соглашению сторон условия договора, по которым у сторон имелись разногласия, определяются в соответствии с решением суда.
Администрация, принявшая 25.03.2010 положительное решение по обращению заявителя, в лице комитета по управлению имуществом администрации Бугурусланского района (далее — Комитет), в силу положений Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и решения Совета депутатов Бугурусланского района от 07.03.2006 N 34, определившего полномочия Комитета по управлению имуществом Бугурусланского района, является стороной договора, для которой его заключение является обязательным.
Судом апелляционной инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Комитетом передан предпринимателю проект договора купли-продажи земельного участка от 26.04.2010 без подписи уполномоченного лица и без печати, что в силу ст. 435 ГК РФ нельзя считать офертой (л.д. 31).
Бездействие уполномоченного органа, выразившееся в ненаправлении заявителю проекта договора купли-продажи арендуемого имущества также не является предметом рассмотрения в настоящем деле и не подлежит судебной оценке.
Все правоотношения, возникающие при заключении договоров, относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Поскольку направленный Администрацией сопроводительным письмом от 27.04.2010 N 715 заявителю проект не был подписан, а потому не может являться офертой, а доказательств направления своего проекта договора другой стороне, заявитель не представил, оснований полагать, что между сторонами возник преддоговорный спор, у суда не имеется.
Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, а также учитывая предмет спора по данному делу (бездействие по нерассмотрению и даче ответа на обращение заявителя от 16.02.2010), апелляционная коллегия считает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований о признании бездействия администрации незаконным.
В связи с принятием судебного акта не в пользу заявителя, судом первой инстанции обоснованно отклонено ходатайство заявителя о возмещении судебных расходов.
Доводы подателя апелляционной жалобы о взыскании компенсации с Российской Федерации не подлежат судебной оценке, поскольку не входят в предмет доказывания по настоящему делу.
При совокупности изложенных обстоятельств, суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными ст. 110 АПК РФ, и в связи с оставлением апелляционной жалобы без удовлетворения относятся на ИП Мифтахутдинова Р.Ш.
В связи с предоставлением заявителю отсрочки по уплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы с него подлежит взысканию в доход федерального бюджета государственная пошлина в размере 100 рублей (ст. 102 АПК РФ, ст. 333.41, подпункты 3 и 12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 14.07.2010 по делу N А47-3011/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу главы крестьянского (фермерского) хозяйства Мифтахутдинова Рима Шавкатовича — без удовлетворения.
Взыскать с главы крестьянского (фермерского) хозяйства Мифтахутдинова Рима Шавкатовича в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 100 рублей.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru. либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу: http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий судья М.И.КАРПАЧЕВА

Судьи В.В.БАКАНОВ Г.Н.БОГДАНОВСКАЯ