Требование: О признании недействительным предписания уполномоченного органа в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2008 N 18АП-6898/2008 по делу N А47-8353/2007

Дело N А47-8353/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2008 г.
Постановление в полном объеме изготовлено 23 декабря 2008 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Малышева М.Б., судей Дмитриевой Н.Н., Степановой М.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Мавлявеевой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18 августа 2008 года по делу N А47-8353/2007 (судья Говырина Н.И.),

установил:

государственное учреждение здравоохранения "Областная детская клиническая больница" (далее — заявитель, ГУЗ "ОДКБ") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания от 05.06.2007 N 1558/07, вынесенного Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования (далее — заинтересованное лицо, Фонд), в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению в сумме 4 531 919 руб. 52 коп., в сумме 1 953 553 руб. в части задолженности учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах (с учетом уточнения заявленных требований, т. 1, л.д. 35-37).
Решением арбитражного суда первой инстанции от 26 ноября 2008 года (т. 3, л.д. 97-103) заявленные ГУЗ "ОДКБ" требования, удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по этому же делу (т. 4, л.д. 143-161) решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 ноября 2007 года по делу N А47-8353/2007 отменено, в удовлетворении заявленных требований государственному учреждению здравоохранения "Областная детская клиническая больница", отказано.
Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 мая 2008 года N Ф09-3604/08-С1 (т. 5, л.д. 36-39) решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2007 по делу N А47-8353/07 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2008 по этому же делу отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области. При этом Федеральным арбитражным судом Уральского округа в числе прочего, указано следующее: "Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности Генерального тарифного соглашения от 21.03.2006, принятое фондом совместно с Министерством здравоохранения Оренбургской области, соответствия расходов в сумме 4 531 919 руб. 52 коп., направленных на оплату труда сотрудников учреждения, цели и условиям их получения, а также истечения срока исковой давности в отношении средств обязательного медицинского страхования в сумме 1 953 533 руб., предоставленных учреждению в 2001 — 2003 гг. Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд указал на доказанность фондом факта нецелевого использования учреждением денежных средств, а также законности удержания фондом денежных средств обязательного медицинского страхования для возмещения сумм использованных учреждением не по целевому назначению. Выводы судов являются недостаточно обоснованными. В силу п. 1 ст. 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решений арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению. При рассмотрении данного дела судами не дана квалификация спорным правоотношениям, возникшим между учреждением и фондом, с учетом того, что названные правоотношения не являются гражданско-правовыми, следовательно, к названным правоотношениям не могут быть применены положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе касающиеся сроков исковой давности. Недостаточно обоснованным является вывод апелляционного суда о законности удержания фондом денежных средств обязательного медицинского страхования для возмещения сумм использованных учреждением не по целевому назначению. Данный вывод суда основан на положениях указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", согласно которому средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. Вместе с тем, в силу ст. 7 Федерального закона от 09.07.1999 N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", Законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, признанных утратившими силу в соответствии со ст. 2 данного Федерального закона, действуют в части, не противоречащей Кодексу. Изданные до введения в действие Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации нормативные акты СССР по вопросам, которые согласно Кодексу могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения соответствующих федеральных законов. Апелляционным судом не дана оценка возможности применения положений указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095, в связи с введением в действие с 01.01.2000 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, судами не учтено, что в соответствии с п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при рассмотрении заявлений учреждений о признании незаконными принятых государственными органами, уполномоченными в области применения мер принуждения, решений об изъятии бюджетных средств, использованных на цели, не соответствующие определенным сметой доходов и расходов условиям получения средств, судам необходимо исходить из следующего. Статья 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения — изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном ст. 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполняющими бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты). При этом судам следует учитывать, что ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни иными федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением".
По результатам нового рассмотрения настоящего дела, решением Арбитражного суда Оренбургской области от 18 августа 2008 года (т. 4, л.д. 104-110) требования, заявленные ГУЗ "ОДКБ", удовлетворены.
В апелляционной жалобе Фонд просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, и на несоответствие выводов арбитражного суда первой инстанции фактическим обстоятельствам, при принятии решения. В частности, заинтересованное лицо указывает на то, что, Территориальной программой государственных гарантий оказаниям гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год, утвержденной Правительством Оренбургской области 26.06.2006 N 51-п, предусматривалось, что в стоимость единицы объема медицинской помощи на 2006 год по программе обязательного медицинского страхования включено пять статей: заработная плата; начисления на оплату труда; расходы на медикаменты, перевязочные средства, инструментарий (срок использования до 12 месяцев), продукты питания, мягкий инвентарь; расходы на инструментарий (срок использования более 12 месяцев); прочие услуги; "Указанной терпрограммой было предусмотрено, что финансирование ЛПУ в 2006 году осуществляется в соответствии с Положением о порядке оплаты медицинской помощи в системе ОМС за фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий по тарифам, определенным генеральным тарифным соглашением (ГТС) на 2006 год. Учитывая, что за счет средств ОМС осуществляется оплата по пяти статьям и с целью обеспечения государственных гарантий по социальной защите граждан, ГТС был установлено нормативный уровень расходов медучреждений на зарплату и начисления на оплату труда (по двум из пяти статей) в процентах к стоимости единицы медицинской помощи. В соответствии с подписанным ГТС (с изменениями в течение года) средний нормативный уровень расходов на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к сумме средств, поступивших за выполнение объемных показателей плана-задания в 2006 году, для областных ЛПУ (в т.ч. и для истца) составил: с 01.01.2006 г. — 61%; с 01.03.2006 г. — 65%; с 01.10.2006 г. — 68%. Оставшиеся средства обязательного медицинского страхования лечебные учреждения должны были направлять на приобретение для обратившихся за медицинской помощью застрахованных лиц медикаментов, перевязочных средств, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, продуктов питания и другие цели, определенные терпрограммой. Таким образом, истец, направляя в 2006 году средства на заработную плату и начисления на оплату труда сверх установленного норматива, расходовал денежные средства за счет уменьшения средств, предназначенных на выплаты по другим статьям… подп. 1.5 Генерального тарифного соглашения в системе ОМС граждан в Оренбургской области на 2006 год, принятым во исполнение ст. 24 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" и иных нормативных актов Оренбургской области, определено, что сумма перерасхода ЛПУ лимита расходов на заработную плату и начисления на оплату труда классифицируется как нецелевое использование средств ОМС и подлежит удержанию; "Без надлежащего изучения судом вопроса и материалов дела, в том числе представленных в ходе апелляционного обжалования первоначального судебного акта, в решение… сделана ссылка на то, что указанная в акте сумма перерасхода рассчитана ненадлежащим образом, без учета изменений в Генеральное тарифное соглашение по доле расходов на оплату труда в течение 2006 года, а также указано, что имеют место противоречия по сумме перерасходованных средств, отмеченной в акте проверки /4 639 203, 91 руб./ и в предписании /4 531 919, 52 руб./. Вместе с тем, сумма перерасхода на оплату труда с начислениями (ФОТ) была рассчитана фондом ОМС: с учетом суммы в размере 42 550 102.51 руб., перечисленной ЛПУ за выполненные объемы медуслуг согласно акта выверки выполнения плана-заказа за 2006 год, подписанного истцом и фондом ОМС (исх. N 384 от 08.02.20077.); с учетом изменений в Генеральное тарифное соглашение, вступивших в силу с 1 января, 1 марта, 1 октября 2006 года, о чем имеется ссылка в акте (абз. 3 стр. 6); Кроме того, поясняем, что: а) в акте от 19.04.2007 г. была указана общая сумма превышения по фонду оплаты труда в размере 4 639 203 руб. 91 коп., включающая в себя: сумму превышения норматива на оплату труда в размере 4 531 919, 52 рубля; сумму необоснованно выплаченной в 2006 г. за счет средств ОМС заработной платы начальнику штаба гражданской обороны в размере 86 393,39 рубля; сумму необоснованно выплаченных за счет средств ОМС ежемесячных компенсационных выплат работникам ЛПУ, находящимся в отпуске без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения возраста 3-х лет, в размере 20 891 рубль; б) в предписании сумма, указанная в акте от 19.04.2007 г., была расписана соответственно: на сумму превышения норматива на оплату труда с начислениями в 2006 г. в размере 4 531 919 руб. 52 коп.; на сумму необоснованно произведенных в 2006 году за счет средств ОМС выплат работникам, находящимся в отпусках без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста 3-х лет, вошедшую в общую сумму аналогичных выплат, с учетом 2005 года, в размере 42 172 руб. (в т.ч., в 2005 г. — 21 281 руб., в 2006 г. — 20 891 руб.); на сумму необоснованно выплаченной в 2006 году за счет средств ОМС заработной платы, с учетом 2005 года, в размере 134 088 руб. 86 коп. (в т.ч., в 2005 г. — 47 695 руб. 47 коп., в 2006 г. — 86 393 руб. 39 коп.). Таким образом, в предписании от 05.06.2007 г., в отличие от акта проверки от 19.04.2007 г., фондом ОМС была дана более четкая расшифровка средств ОМС, израсходованных истцом в проверяемом периоде (в т.ч. за 2006 год) не по целевому назначению: на сумму, превышающую расходы по статьям за счет средств ОМС и на суммы по статьям расходов, подлежащих оплате за счет бюджетных средств". Также Фонд в апелляционной жалобе указывает на то, что: удержание средств, использованных не по целевому назначению, соответствует условиям, закрепленным в ст. 12 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", ст. ст. 1, 2, 8, 6, 11, 13, гл. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), Территориальными программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области, утвержденными постановлениями Правительства Оренбургской области от 26.02.2006 N 51-п, от 19.02.2007 N 62-п, пункте 19 договора на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию от 29.04.2002 N 20, Положениях о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на 2006 и 2007 гг.; тарифы в системе обязательного медицинского страхования и предельный норматив на оплату труда определены в соответствии со ст. 24 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1; проверка рационального использования средств обязательного медицинского страхования проведена заинтересованным лицом в пределах предоставленных Фонду полномочий; предписание оформлено Фондом надлежащим образом; к спорным правоотношениям является применимым Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095; истечение срока исковой давности не может явиться основанием для списания Фондом просроченной задолженности в сумме 1.953.333 руб. 00 коп.
ГУЗ "ОДКБ" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало, что с доводами, изложенными в апелляционной жалобе не согласно, просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения. Также в отзыве на апелляционную жалобу заявитель указывает на то, что факт нецелевого расходования средств, отсутствует, при вынесении предписания Фондом нарушены условия ст. 289 БК РФ, Генеральное тарифное соглашение от 21.03.2006 принято в нарушение Постановления Правительства Оренбургской области от 26.02.2006 N 51-п; кроме того, по результатам проведенной проверки Фондом составлено два акта, имеющих различное содержание, — что исключает возможность использования соответствующих документов в целях вынесения заинтересованным лицом оспариваемого заявителем предписания.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не обеспечили явку в судебное заседание, уполномоченных представителей.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей заявителя и заинтересованного лица.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Удовлетворяя заявленные ГУЗ "ОДКБ" требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что факт нецелевого использования заявителем средств обязательного медицинского страхования, со стороны заявителя, отсутствует.
Арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования проведена проверка рационального использования средств обязательного медицинского страхования ГУЗ "ОДКБ", — на основании плана контрольно-ревизионной работы фонда и приказа исполнительного директора Фонда от 01.03.2007 N 46-к.
Согласно имеющимся в материалах дела доказательствам, Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования по результатам проведенной проверки были составлены два различных акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", а именно:
— от 19.04.2007 (т. 1, л.д. 11-21), представленный в материалы дела государственным учреждением здравоохранения "Областная детская клиническая больница";
— от 13.04.2007 (т. 4, л.д. 33-41, т. 5, л.д. 25-28), представленные в материалы дела Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования.
Итоговым документом, составленным Фондом по результатам проведенных контрольных мероприятий, явилось письмо (предписание) от 05.06.2007 N 1558/07 "О результатах проверки" (т. 1, л.д. 9, 10), пунктом 4 которого, ГУЗ "ОДКБ" предложено незамедлительно провести организационные мероприятия по восстановлению задолженности по средствам ОМС, использованным не по целевому назначению в сумме 6.661.733 руб. 38 коп. путем перечисления "…на текущий банковский счет учреждения по оплате медицинских услуг по ОМС. В противном случае задолженность по данному акту в сумме 4708180 руб. 38 коп. — будет удержана фондом, в соответствии с действующими законодательными и нормативными актами, при финансировании учреждением средств ОМС. Кроме того, представить в адрес исполнительной дирекции Оренбургского ОФ ОМС план мероприятий по погашению задолженности по средствам ОМС, использованным не по целевому назначению до 01.01.2004 г., в сумме 1953553 руб."
Также в письме (предписании) от 05.06.2007 N 1558/07, Фондом указано следующее: "Оренбургский областной фонд обязательного медицинского страхования, рассмотрев акт документальной проверки рационального использования средств ОМС ГУЗ "Оренбургская областная детская клиническая больница" от 19.04.2007 г., подписанный с возражениями за период с 01.01.2005 г. по 31.12.2006 г., проведенной специалистом фонда, подписанный с возражениями, и возражениями учреждения от 28.04.2007 г. N 184, отмечает, что в использовании средств ОМС имеются следующие нарушения: 1. Допущено расходование денежных средств ОМС не по целевому назначению в сумме 4708180 руб. 38 коп., в том числе: превышение норматива на оплату труда с начислениями, определенными Генеральным тарифным соглашением (с изменениями) на 2006 год — 4531919 руб. 52 коп.; оплату ежемесячных компенсационных выплат находящимся в дополнительном отпуске по уходу за ребенком от 1,5-3 лет — 42172 руб.; оплата труда штатной единицы начальника штаба гражданской обороны, подлежащей финансированию из бюджета — 134088 руб. 86 коп. Задолженность учреждения по средствам ОМС, использованным не по целевому назначению, составляет 6661733 руб. 38 коп.".
Невыполнение ГУЗ "ОДКБ" указанного письма послужило для Фонда основанием для удержания сумм, перечисленных в данном письме от 05.06.2007 N 1558/07, из сумм, причитавшихся ГУЗ "ОДКБ" в качестве целевого финансирования на соответствующие периоды 2007 года, — о чем заинтересованное лицо извещало заявителя письмами: от 27.06.2007 N 1729/07 (т. 1, л.д. 22); от 27.07.2007 N 1952/07 (т. 1, л.д. 32); от 29.08.2007 N 2306/07 (т. 1, л.д. 31).
В соответствии с ч. 6 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд не может считать доказанным факт, подтверждаемый только копией документа или иного письменного доказательства, если утрачен или не передан в суд оригинал документа, а копии этого документа, представленные лицами, участвующими в деле, не тождественны между собой и невозможно установить содержание первоисточника с помощью других доказательств.
В апелляционной жалобе (как в первом ее варианте, т. 5, л.д. 131, так и во втором варианте, т. 6, л.д. 68) Фонд, в частности, указывает на следующее: "В материалах дела находится копия выдержки из акта проверки ГУЗ "Областная детская клиническая больница", которая ошибочно была представлена фондом ОМС при первоначальном рассмотрении иска ЛПУ, так как являлся рабочей версией акта (см. объяснительную ревизора фонда ОМС). В связи с чем, просим данный документ не рассматривать. В материалы дела к жалобе фондом ОМС приложена копия акта от 19.04.2007 г., которая также была представлена истцом при первоначальном рассмотрении его иска".
Согласно объяснительной (не содержащей даты изготовления) ведущего специалиста КРО Леушиной А.А., данной на имя исполнительного директора Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования (т. 6, л.д. 49), "при предоставлении копии в юридический отдел мною был ошибочно распечатан с компьютера предварительный экземпляр акта, кроме последнего 20 листа с подписями, который был отксерокопирован с оригинала акта, сделано это было для упрощения, однако я не учла то, что предварительная версия впоследствии мною была исправлена".
Таким образом, из содержания указанной объяснительной, не представляется возможным установить, в отношении какого именно акта, составленного, опять же, в отношении кого именно, ведущим специалистом КРО были совершены соответствующие действия, а следовательно, данную объяснительную, исходя из условий ч. 1 ст. 67, ст. 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (с учетом положений ч. 6 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), нельзя признать, ни относимым, ни допустимым доказательством.
В соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.
В соответствии с ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).
Доказательства представляются лицами, участвующими в деле (ч. 1 ст. 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно ч. 5 ст. 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства по своей инициативе.
В рассматриваемой ситуации, тот факт, что арбитражный суд первой инстанции не истребовал в самостоятельном порядке у Фонда подлинный акт документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", не имеет значения, — учитывая незаинтересованность Фонда в предоставлении в материалы дела объективных и достоверных доказательств (при этом из содержания ч. 6 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что инициатива по передаче в арбитражный суд оригинала спорного документа, все же, должна исходить, от заинтересованного в совершении соответствующего действия, участника процесса (лица, участвующего в деле)).
Об этом свидетельствуют в частности, следующие факты:
— неоднократное представление заинтересованным лицом в материалы дела, именно, акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированного 13.04.2007 (т. 4, л.д. 33-41, т. 5, л.д. 25-28), — как при первоначальной подаче апелляционной жалобы, так и при представлении отзыва на кассационную жалобу;
— непредставление в материалы дела, ни при первом рассмотрении спора в Арбитражном суде Оренбургской области, ни при повторном рассмотрении спора в арбитражном суде первой инстанции акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированного 19.04.2007, — при реально наличествовавшей у заинтересованного лица, соответствующей возможности;
— неотносимость объяснительной ведущего специалиста КРО Леушиной А.А. (т. 6, л.д. 49), к рассматриваемому спору;
— недопустимость объяснительной ведущего специалиста КРО Леушиной А.А. (т. 6, л.д. 49), как доказательства в настоящем деле, поскольку, даже если теоретически допустить, что в указанной объяснительной, ведется речь, именно, о спорном акте документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", на каком основании ведущий специалист КРО Леушина А.А., не принимавшая участие в проведении проверки ГУЗ "ОДКБ" (и из содержания акта проверки, представленного в материалы дела заявителем, и из содержания актов проверки, представленных в материалы дела заинтересованным лицом, следует, что проверка осуществлялась ведущим специалистом контрольно-ревизионного отдела Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования Волковой А.А.), — согласно тексту объяснительной, вносила исправления в "предварительную версию" соответствующего акта;
— указание Фондом в апелляционной жалобе, на то, что представленные заверенные в установленном порядке (ч. 8 ст. 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) копии акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированного 13.04.2007 (т. 4, л.д. 33-41, т. 5, л.д. 25-28), не должны рассматриваться арбитражным апелляционным судом;
— каким образом "предварительная версия" акта от 13.04.2007 (то есть, на тот момент, когда проверка еще фактически не завершена, — согласно указанию на то, заинтересованного лица), содержит данные о том, что соответствующая проверка начата 29.03.2007 и окончена 13.04.2007, тогда как в акте, датированном 19.04.2007, сроки начала и окончания проведения проверки указаны, как 29.03.2007-19.04.2007, Фонд не поясняет.
В силу условий ч. 1 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности.
Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (ч. 2 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными.
Помимо того, что Фондом на стадии апелляционного обжалования решения арбитражного суда первой инстанции, не заявлялось ходатайства о представлении в материалы дела дополнительного доказательства — акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированного 19.04.2007, арбитражный апелляционный суд, исходя из имеющихся в материалах дела документов приходит к выводу об отсутствии у заинтересованного лица обстоятельств, объективно препятствовавших Оренбургскому областному Фонду обязательного медицинского страхования, представлению в материалы дела при рассмотрении спора в арбитражном суде первой инстанции (что в особенности, касается рассмотрения спора арбитражным судом первой инстанции, после направления дела на новое рассмотрение Федеральным арбитражным судом Уральского округа), соответствующего доказательства.
Более того, даже представление об устранении нарушений арбитражного процессуального законодательства от 06.10.2008 N 7/5-2008 (т. 6, л.д. 93, 94), вынесенное прокуратурой г. Оренбурга Оренбургской области в отношении Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования, не послужило для заинтересованного лица поводом для применения соответствующих положений ч. 2 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая изложенное, совокупность перечисленных выше обстоятельств, свидетельствует об отсутствии у Фонда заинтересованности в представлении в материалы дела фактически имеющихся у него вариантов акта документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница".
Отсутствие тождества актов документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", представленных в материалы дела заявителем и заинтересованным лицом, влечет за собой применение арбитражным судом рассматривающим дело, норм ч. 6 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, — учитывая, что подлинное содержание первоисточника с помощью других доказательств, установить невозможно.
Кроме того, ни акт документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированный 19.04.2007, ни акт документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная детская клиническая больница", датированный 13.04.2007, при любых условиях не могут быть признаны документами, доказывающими факт нецелевого использования ГУЗ "ОДКБ", средств обязательного медицинского страхования, в связи со следующим.
Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100 утверждена Инструкция "О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС" (далее — Инструкция), которой определяются: порядок организации и подготовки проведения проверок; методы и основные направления проведения проверок; порядок оформления результатов проверок; формы осуществления контроля за реализацией мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных в результате проверок.
В частности, настоящей Инструкцией установлено следующее:
— проверки медицинских учреждений фондом осуществляются на основании приказа исполнительного директора фонда (приложение 1). Перед началом проверки руководитель комиссии предъявляет руководителю медицинского учреждения приказ о проверке и знакомит его с задачами проверки;
— результаты проверки оформляются актом (приложение 2), который подписывается председателем комиссии, руководителем и главным бухгалтером проверяемого медицинского учреждения.
Порядок проведения проверки расчетных операций в медицинских учреждениях по средствам ОМС и проверка соответствия отчетной формы N 14 "Отчет лечебно-профилактического учреждения об использовании денежных средств ОМС" данным бухгалтерского учета медицинского учреждения, регламентированы соответственно, разделами 6.5, 6.7 настоящей Инструкции.
Разделом 7 "Порядок оформления результатов проверки медицинского учреждения, функционирующего в системе ОМС" Инструкции, в числе прочего, предусмотрено следующее:
— результаты проверки оформляются актом, в котором отражаются конкретные данные о выявленных нарушениях действующего законодательства Российской Федерации по использованию средств обязательного медицинского страхования, факты нецелевого и нерационального использования средств ОМС;
— акт составляется в двух экземплярах, по одному экземпляру для проверяющей и проверяемой стороны. Оба экземпляра имеют одинаковую юридическую силу;
— в акте проверки указывается, за какой период проведена проверка и какие документы подвергнуты сплошной и выборочной проверке;
— в акте должна быть соблюдена объективность выявленных фактов и данных;
— результаты проверки излагаются в акте только на основе проверенных данных и фактов, вытекающих из документов с приложением копий указанных материалов;
— по результатам проверки территориальный фонд обязательного медицинского страхования направляет медицинскому учреждению Предписание (приложение 3) об устранении нарушений, выявленных в результате проверки по использованию средств обязательного медицинского страхования, в котором устанавливаются сроки устранения недостатков и суммы восстановленных средств ОМС в сроки, установленные в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".
В рассматриваемой ситуации, из содержания представленных заявителем и заинтересованным лицом в материалы дела актов проверки, прежде всего, не представляется возможным установить, что соответствующие контрольные мероприятия были проведены комиссионно, — что прямо предусматривается упомянутой выше, Инструкцией.
Напротив, из содержания имеющихся в материалах дела доказательств следует, что контрольные мероприятия были проведены единолично ведущим специалистом КРО Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования Волковой А.А.
Кроме того, любой из актов, представленных лицами, участвующими в деле, в материалы дела, не содержит сведений о том, на основании каких именно, документов, Фондом был установлен факт нецелевого использования ГУЗ "ОДКБ" средств обязательного медицинского страхования. Приведенное ведущим специалистом КРО описание имеющегося, по его мнению, факта нецелевого использования заявителем средств обязательного медицинского страхования, является опосредованным (т. 1, л.д. 13-15), и не содержит конкретных и документально подтвержденных выводов именно, о нецелевом использовании ГУЗ "ОДКБ", соответствующих средств (единственный конкретный вывод о нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования, приведен на стр. 3 акта (т. 1, л.д. 12), и касается ежемесячных компенсационных выплат, назначаемых и выплачиваемых находящимся в дополнительном отпуске без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста 3-х лет, однако, опять же, в отсутствие на то, документального подтверждения и фактического обоснования)). В связи с этим, нельзя признать, что акты проверок отвечают критерию объективности выявленных фактов и данных.
При этом тот факт, что, по мнению Фонда, некорректное указание расчета обязательств государственного учреждения здравоохранения "Областная детская клиническая больница" в акте (в актах), "компенсируется" в последующем, "корректным" указанием сумм обязательств ГУЗ "ОДКБ" в письме (предписании) от 05.06.2007 N 1558/07, — свидетельствует не о верности расчета обязательств, приведенного в акте (в актах) проверки (при том, что данные расчета обязательств заявителя в актах, датированных 13.04.2007 и 19.04.2007, являются также различными), но напротив, свидетельствует о несоблюдении в акте принципа объективности выявленных фактов и данных.
Одним из обязательных требований Инструкции, — предъявляемых к акту проверки, является документальное подтверждение Фондом установленных в ходе проведения контрольных мероприятий, фактов, — в связи с чем, акт должен содержать в приложении копии документов, исследованных в ходе проведения соответствующих мероприятий.
Таких документов акт (акты) Фонда, в приложении не содержат, а потому, при любых условиях не позволяет установить, какие именно документы ГУЗ "ОДКБ" были исследованы проверяющим должностным лицом Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования, количественный состав данных документов, а также, не позволяют установить реальное содержание документов, подвергнутых исследованию в ходе проведения контрольных мероприятий.
Учитывая изложенное, заинтересованное лицо лишено возможности документального подтверждения установленного, по мнению Фонда, факта нецелевого расходования ГУЗ "ОДКБ", средств обязательного медицинского страхования.
Имеющаяся в материалах дела несистематизированная подборка определенных документов (т. 1, л.д. 99-105, т. 2, л.д. 45-186), — при этом, представленных в большей своей части, в нарушение условий ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не заинтересованным лицом (т. 1, л.д. 99-105), но заявителем (т. 2, л.д. 45-186), — не позволяет сделать вывод о том, что именно данные документы были предметом исследования должностного лица Фонда, проводившего проверку, и тем более, не позволяют установить факт возможности выявления на основании данных указанных выше документов, обстоятельств, перечисленных заинтересованным лицом в акте (в актах), а в последующем — в письме (предписании) от 05.06.2007 N 1558/07.
Документального подтверждения рассмотрения представленных ГУЗ "ОДКБ" возражений на акт проверки, а равно — итогов соответствующего рассмотрения (и по каким основаниям соответствующие возражения были отклонены), заинтересованным лицом не представлено, — несмотря на упоминание в письме (предписании) от 05.06.2007 N 1558/07 о том, что возражения ГУЗ "ОДКБ" были рассмотрены.
Вышеупомянутой Инструкцией предусмотрено, что итоговым документом, направляющимся фондом медицинскому учреждению, является предписание об устранении нарушений, выявленных в результате проверки по использованию средств обязательного медицинского страхования, — по установленной форме, содержащейся в приложении 3 к Инструкции.
В этой связи, учитывая несоответствие документа, датированного Фондом 05.06.2007 за исходящим регистрационным номером 1558/07, форме предписания (приложение 3 к Инструкции), упомянутый выше документ, является именно, письмом заинтересованного лица, направленным в адрес ГУЗ "ОДКБ", и само по себе, письмо Фонда, — не предписывающее, но предлагающее заявителю совершить определенные действия, возможно, и не нарушало бы прав и законных интересов заявителя, однако, если бы не дальнейшие правовые последствия, которые данное письмо породило, — а именно, удержание сумм, использованных, по мнению Фонда, не по целевому назначению, из сумм, причитавшихся ГУЗ "ОДКБ" в качестве целевого финансирования на соответствующие периоды 2007 года (письма Фонда от 27.06.2007 N 1729/07 (т. 1, л.д. 22), от 27.07.2007 N 1952/07 (т. 1, л.д. 32), от 29.08.2007 N 2306/07 (т. 1, л.д. 31)).
Действительно, пункт 2 предписания об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования (приложение 3 к Инструкции), фактически, содержит формулировки, аналогичные приведенным в п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".
В то же время, применение норм, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1059, к порядку удержания средств, квалифицированных Фондом, как использованных ГУЗ "ОДКБ" не по целевому назначению, исходя из условий ст. 7 Федерального закона от 09.07.1999 N 159-ФЗ, противоречит нормам, закрепленным в ст. ст. 284.1, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом Федеральным арбитражным судом Уральского округа в постановлении от 19.05.2008 N Ф09-3604/08-С1 указано на то, что "при этом судам следует учитывать, что ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни иные федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением".
Указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело (ч. 2 ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Тот факт, что правоотношения в рассматриваемой ситуации, не являются гражданско-правовыми, не означает, что Фонд может бессрочно осуществить взыскание суммы 1.953.553 руб. с ГУЗ "ОДКБ", — по аналогии с нормой, закрепленной в п. 4 ст. 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Учитывая изложенное, совокупность условий, предусмотренная ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в целях признания недействительным письма (предписания) Фонда от 15.06.2007 N 1558/07, наличествует, в связи с чем, арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях удовлетворил требования, заявленные государственным учреждением здравоохранения "Областная детская клиническая больница".
Иные доводы, изложенные Фондом в апелляционной жалобе, учитывая отсутствие документального подтверждения заинтересованным лицом, вмененного заявителю нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, подлежат отклонению, как не относящиеся к фактическому существу спора.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования, не имеется.
Руководствуясь статьями 176, 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18 августа 2008 года по делу N А47-8353/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу: http:// www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья М.Б.МАЛЫШЕВ

Судьи Н.Н.ДМИТРИЕВА М.Г.СТЕПАНОВА