По делу о признании действий антимонопольного органа, выразившихся в заключении договоров по содержанию муниципальных кладбищ с МУП без проведения торгов, противоречащими Федеральному закону "О защите конкуренции"

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2008 N 18АП-4791/2008 по делу N А76-578/2008

Дело N А76-578/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Кузнецова Ю.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления городского хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05 мая 2008 года по делу N А76-578/2008 (судья Тиунова Т.В.), при участии: от Управления городского хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области — Филиппова Е.Д. (доверенность N 23-01-11/7 от 11.01.2008), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области — Чуркиной А.А. (доверенность N 19 от 01.02.2008), от Администрации Озерского городского округа — Савениковой Н.В. (доверенность N 01-61/1 от 10.01.2008), от муниципального унитарного предприятия "Память" — и.о. директора Ершова Н.Ф. (приказ N 38 от 23.07.2008), Кирпичникова Ю.И. (доверенность N 5 от 22.02.2008),

установил:

Управление городского хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области (далее — заявитель, управление) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения (в части п. 1, 2) Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее — УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) от 11.12.2007 N *** о признании действий управления, выразившихся в заключении договоров по содержанию муниципальных кладбищ с муниципальным унитарным предприятием "Память" (далее — МУП "Память") без проведения торгов, противоречащим части 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее — Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ) и выданного на его основе предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
Решением арбитражного суда первой инстанции от 05 мая 2008 в удовлетворения заявленных управлением требования отказано.
Управление, не согласившись с таким решением суда, обратилось с апелляционной жалобой.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что органы местного самоуправления вправе организовывать решение вопросов местного значения не только путем формирования и размещения муниципального заказа, но и путем создания муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим, заявитель считает необоснованной позицию арбитражного суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что оказание услуг по содержанию муниципальных кладбищ должно осуществляться исключительно путем проведения торгов, руководствуясь при этом только лишь п. 2 ст. 3 Федерального закона от 12.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее — Федеральный закон от 12.07.2005 N 94-ФЗ).
Из текста апелляционной жалобы следует, что у управления отсутствуют какие-либо законные основания для вменения обязанностей по содержанию городских кладбищ и вывозу трупов любым другим хозяйствующим субъектам в сфере ритуальных услуг, не являющихся специализированными организациями в вопросах похоронного дела. Возможность выполнения работ по содержанию городских кладбищ ИП Мосягиным В.В. противоречит ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). В связи с этим МУП "Память", как балансодержатель кладбищ, осуществляет их содержание в соответствии с уставными задачами предприятия силами штатных сотрудников. Проведение торгов не содержание городских кладбищ непременно бы нарушило законные интересы МУП "Память" в части владения, пользования и распоряжения имуществом, находящегося в хозяйственном ведении у данного предприятия.
По мнению подателя апелляционной жалобы, возмещению из бюджета Озерского городского округа подлежат прямые убытки, возникающие в результате финансово-хозяйственной деятельности МУП "Память" при решении вопросов местного значения. Предметом заключаемых между МУП "Память" и управлением договоров является возмещение прямых убытков из бюджета Озерского городского округа предприятию в результате содержания кладбищ.
Кроме того, заявитель считает, что никаких преимуществ на рынке ритуальных услуг МУП "Память" не предоставляется.
При указанных обстоятельствах, управление считает, что деятельность МУП "Память" по содержанию кладбищ, так же как и деятельность органов местного самоуправления по формированию бюджета Озерского городского округа, не является предметом регулирования антимонопольного законодательства, и предписание антимонопольного органа вынесено с превышением его компетенции и нарушает права муниципального образования Озерский городской округ на самостоятельное решение вопросов местного значения и формировании бюджета.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители индивидуального предпринимателя Мосягина В.В. и Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Озерского городского округа не явились, индивидуальный предприниматель Мосягин В.В. представил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без присутствия его представителей.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей индивидуального предпринимателя Мосягина В.В. и Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Озерского городского округа.
Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке ст. ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы жалобы, изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит основания для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции.
Как следует из материалов дела, 14.11.2007 в антимонопольный орган с заявлением обратился ИП Мосягин В.В. на действия управления, выразившиеся в заключении договоров по содержанию муниципальных кладбищ, вывозу трупов, с МУП "Память" без проведения торгов.
По результатам рассмотрения жалобы 11.12.2007 антимонопольным органом вынесено решение от 25.12.2007 N 5474/4-9 (т. 1 л.д. 6 — 12), согласно которому действия управления, выразившиеся в заключении договоров по содержанию муниципальных кладбищ с МУП "Память" без проведения торгов, признаны противоречащими части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ и выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с предписанием от 11.12.2007 N 39 (т. 1 л.д. 13 — 14) управлению необходимо в срок до 20.01.2008 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившееся в заключении договоров по содержанию муниципальных кладбищ с МУП "Память" без проведения торгов, и объявить о проведении торгов на содержание муниципальных кладбищ (уборку территории, вывоз мусора, снега, побелку и обрезку деревьев и другие работы, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ) на 2008 год в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ. В течение 10 дней со дня подписания муниципального контракта по результатам торгов на содержание муниципальных кладбищ представить в УФАС по Челябинской области надлежаще заверенные копии документов по данным торгам:
— приказ о создании конкурсной (аукционной) комиссии по отбору хозяйствующего субъекта;
— извещение о проведении конкурса либо аукциона (копию печатного издания, позволяющую определить название, дату и номер, информацию о размещении извещения на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет");
— конкурсную (аукционную) документацию;
— протоколы вскрытия, рассмотрения, оценки и сопоставления заявок;
— муниципальный контракт.
Считая вышеуказанное решение в части (ч. 1, ч. 2) и выданное на его основе предписание от 11.12.2007 незаконными, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении требований управлению, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что деятельность по обслуживанию кладбищ, а именно, уборка территории, вывоз мусора, снега, побелка и обрезка деревьев и другие, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению и является конкурентным видом деятельности. В связи с чем, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявитель своими действиями по непроведению торгов на выполнение названных работ и заключении договоров с МУП "Память" на содержание кладбищ и возмещении прямых убытков ставит МУП "Память" в преимущественное положение с другими хозяйствующими субъектами, работающими с ним на одном товарном рынке либо желающие выйти на товарный рынок. При таких обстоятельствах, арбитражный суд первой инстанции счел п. 1, 2 решения антимонопольного органа от 11.12.2007, а также предписание от 11.12.2007 N 39, законными и обоснованными.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно абз. 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Из содержания части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ следует, что органы местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В силу части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
В силу ч. 1 — 4 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство оценивается арбитражным судом наряду с другими доказательствами.
С учетом положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", арбитражный суд апелляционной инстанции, оценив представленные в материалах дела доказательства по вышеуказанным правилам, приходит к следующим выводам.
В силу п. 3 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания. Таким образом, антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении антимонопольного законодательства, а не иного законодательства (не относящегося к антимонопольному).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ товар — это объект гражданских прав (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот, а товарный рынок — сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утв. Постановлением Госстандарта РФ 06.08.1993 N 17, содержит код 9313 "Деятельность по организации похорон связанные с этим ритуальные услуги", который включает такие виды деятельности как захоронение и кремация трупов людей или животных связанные с этим услуги, подготовку трупов к захоронению или кремации предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, содержание могил и уход за ними и тому подобное.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-200, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 06.11.200 Г N 454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.
Как установлено арбитражным судом первой инстанции и материалами дела подтверждается, работы по содержанию муниципальных кладбищ на территории Озерского городского округа включают в себя уборку территории, вывоз мусора, снега, побелку и обрезку деревьев и другие работы, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ.
Действующее законодательство каких-либо специальных требований к содержанию муниципальных кладбищ не содержит, равно как и требований у субъектам, которые должны его осуществлять.
При указанных обстоятельствах, вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что услуги по содержанию муниципальных кладбищ — это конкурентный товарный рынок, является обоснованным.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
В связи с чем, арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал, что оказание услуг по содержанию муниципальных кладбищ относится к муниципальным нуждам, и в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ размещение заказа на содержание муниципальных кладбищ должно осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом.
В соответствии с пунктом 3.20 Положения Управления городского хозяйства Администрации Озерского городского округа, утвержденного Постановлением Главы Озерского городского округа от 30.06.2005 N 943, Управление городского хозяйства Администрации Озерского городского округа организует и проводит конкурсы среди организаций различных форм собственности на право ведения деятельности в сфере предоставления ритуальных услуг и др. (т. 1 л.д. 20).
Согласно Уставу МУП "Память" к видам деятельности, осуществляемым унитарным предприятием, относится содержание в чистоте и благоустройство кладбищ. Земельные участки, на которых расположены городские кладбища, закреплены за МУП "Память" на праве бессрочного (постоянного) пользования. Имущество кладбищ, в том числе нежилые здания, закреплены за МУП "Память" на праве хозяйственного ведения (том 1 л.д. 27 — 37, том 2 л.д. 3 — 27).
В соответствии с Постановлением Главы города Озерска от 26.07.1999 N 2045, Постановлением Главы города Озерска от 28.07.2005 N 1038 МУП "Память" является специализированной службой по вопросам организации похоронного дела (т. 1 л.д. 16).
Согласно справке Управления по финансам Администрации Озерского городского округа расходы на содержание кладбищ в решениях о бюджете на 2006-2008 годы проходят по коду экономической классификации бюджетов РФ 241 — "Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям" (т. 2 л.д. 91).
В соответствии с Положением Управления городского хозяйства Администрации Озерского городского округа, управление является органом управления Администрации Озерского городского округа, самостоятельным юридическим лицом (т. 1 л.д. 17 — 23).
Из Решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 14.12.2005 N 148 "О наделении полномочиями распорядителя средств местного бюджета и утверждении перечня получателей бюджетных средств" следует, что управление является распорядителем бюджетных средств. При заключении договоров управление действует самостоятельно в соответствии с доведенными до распорядителя бюджетных средств нами бюджетных обязательств.
Из материалов дела следует, что 20.01.2005 между МУП "Память" и управлением заключен договор N 1 по обслуживанию городских муниципальных кладбищ и оказанию услуг по вывозу трупов сроком действия до 31.12.2005 (т. 1 л.д. 58-59). 08.01.2006 между МУП "Память" и управлением было заключено соглашение о пролонгации названного договора сроком действия до 31.12.2006, а также был заключен договор 18.01.2006 N 1 на возмещение прямых убытков, связанных с оказанием услуг содержанию муниципальных кладбищ, вывозу трупов и предоставление катафалка сроком действия до 31.12.2006 (т. 1 л.д. 61 — 63). 18.01.2007 между МУП "Память" и управлением был заключен муниципальный контракт N 1-2007/УГХ на возмещение прямых убытков, связанных с содержанием кладбищ Озерского городского округа, вывозом трупов (т. 1 л.д. 64 — 66). Заключение договоров, соглашения, муниципального контракта происходило без предварительного проведения торгов.
На основании вышеизложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции согласен с выводом арбитражного суда первой инстанции о том, что заключение управлением договоров на содержание муниципальных кладбищ без проведения торгов нарушает положения ч. 1 ст. 15 от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, поскольку непроведение торгов на содержание муниципальных кладбищ приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке, в том числе необоснованному препятствованию осуществлению деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.
С учетом положений ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а также того, что деятельность по обслуживанию кладбищ, а именно уборка территории, вывоз мусора, снега, побелка и обрезка деревьев и другие работы, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению и является конкурентным видом деятельности, арбитражный суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что заявитель своими действиями по не проведению торгов на выполнение названных работ и заключением договоров с МУП "Память" на содержание кладбищ и возмещение прямых убытков ставит МУП "Память" в преимущественное положение с другими хозяйствующими субъектами, работающими с ним на одном товарном рынке либо желающими выйти товарный рынок.
Кроме того, при принятии данного судебного акта арбитражный суд апелляционной инстанции исходит из принципа единообразия судебной практики (постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29.04.2008 N Ф09-2924/08-С1).
Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам заявления, которым арбитражным судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка. Исходя из изложенного, доводы апелляционной жалобы отклоняются арбитражным судом апелляционной инстанции, поскольку не опровергают выводы суда, изложенные в решении. Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, управлением на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.
При таких обстоятельствах, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05 мая 2008 года по делу N А76-578/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления городского хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья О.Б.ТИМОХИН

Судьи: Ю.А.КУЗНЕЦОВ В.Ю.КОСТИН