По делу о взыскании убытков, причиненных в результате издания органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2007 по делу N А36-2378/2006

Резолютивная часть постановления объявлена 29.08.2007 г.
Полный текст постановления изготовлен 31.08.2007 г.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Алферовой Е.Е.,
судей: Суховой И.Б.
Безбородова Е.А.
при ведении протокола судебного заседания Кудиновой И.А.
В судебное заседание явились:
от ОАО "Липецкагропромпроект": Ведяйкин А.П. — юрисконсульт, доверенность б/н от 22.08.2007 г., паспорт серии <…>;
от Департамента финансов администрации г. Липецка: Сыромятых Е.А. — начальник организационно-правового отдела, доверенность б/н от 10.08.2007 г., паспорт серии <…>;
от Администрации г. Липецка: Начешникова Ю.Ю. — консультант правового управления, доверенность N 2060-01-11 от 07.11.2006 г., удостоверение <…>.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Липецкагропромпроект", 398600, г. Липецк, ул. Советская, 36, на решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.06.2007 г. по делу N А36-2378/2006, принятое судьей Щедухиной Т.М., по иску заявителя апелляционной жалобы к Департаменту финансов администрации г. Липецка, 398000, г. Липецк, пл. Театральная, д. 1, о взыскании 133.292 руб. 81 коп., при участии в деле в качестве третьего лица: Администрации г. Липецка, 398000, г. Липецк, ул. Советская, д. 5,

установил:

Заявитель обратился в Арбитражный суд Липецкой области о взыскании с Департамента финансов администрации г. Липецка убытков, причиненных в результате издания органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону, в размере 133.292 руб. коп.
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 26.06.2007 года в удовлетворении требований ОАО "Липецкагропромпроект" было отказано в полном объеме.
Не согласившись с принятым решением, заявитель (истец) обратился в суд с апелляционной жалобой, считая, принятое решение суда незаконным и просит суд его отменить полностью и принять по делу новый судебный акт о взыскании с Департамента финансов администрации г. Липецка за счет казны города Липецка в пользу заявителя убытки в сумме 133.292 руб. 81 коп., а также судебные расходы.
В судебное заседание был представлен отзыв Администрации г. Липецка на апелляционную жалобу, в котором он считает решение суда законным и обоснованным, принятым с правильным применением норм материального и процессуального права, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Судебной коллегией заслушан представитель ОАО "Липецкагропромпроект", который поддерживает доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным, полагая, что оно принято с нарушением норм процессуального и материального права и без учета фактических обстоятельств дела, просит суд его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.
Судебной коллегией заслушан представитель Департамента финансов администрации г. Липецка, который возражает на доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение законным и обоснованным, просит суд оставить решение от 26.06.2007 г. без изменений, а апелляционную жалобу ОАО "Липецкагропромпроект" без удовлетворения.
Судебной коллегией заслушан представитель Администрации г. Липецка, который возражает на доводы апелляционной жалобы, по основаниям указанным в отзыве на апелляционную жалобу, считает обжалуемое решение законным и обоснованным, просит суд оставить решение от 26.06.2007 г. без изменений, а апелляционную жалобу ОАО "Липецкагропромпроект" без удовлетворения.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав явившихся представителей, судебная коллегия считает, что оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Согласно ч. 2 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением главы администрации г. Липецка от 25.02.1997 г. N 574 АООТ "Липецкагропромпроект" был предоставлен в пользование земельный участок площадью 0,2099 га на условиях аренды сроком на 25 лет под недвижимость (т. 1, л.д. 14).
24.03.1997 г. между АООТ "Липецкагропромпроект" и Администрацией г. Липецка был заключен договор аренды земли (т. 1, л.д. 9-13). Распоряжением Главного управления по градостроительству, экологии и землеустройству от 04.06.2003 г. N 983-р был утвержден проектный план границ земельного участка площадью 2.205 кв. м для административного здания АООТ "Липецкагропромпроект", расположенного по адресу: г. Липецк, ул. Советская, д. 36 (т. 1, л.д. 15-16).
Распоряжением главы администрации г. Липецка от 23.10.2003 г. N 1598-р истцу было разрешено проведение реконструкции первого этажа здания под магазины на ранее отведенной территории по ул. Советской, д. 36 в г. Липецке (т. 1, л.д. 104).
Согласно Генеральному плану г. Липецка, принятому Решением Липецкого городского Совета депутатов N 113 от 13.03.1998 г. (т. 2, л.д. 95) была разработана и утверждена Схема зонирования территории г. Липецка с градостроительными регламентами, где зона ЖМ 6 является зоной фасадной застройки (т. 1, л.д. 116-117). Зональные регламенты регулируют градостроительную деятельность и формируют перечень требований к использованию территории для каждой зоны отдельно с учетом ее индивидуальных характеристик и перспективного использования в соответствии с Генеральным планом г. Липецка.
Земельный участок, на котором расположен реконструируемый объект недвижимости заявителя, находится в зоне с индексом ЖМ 6. Санитарные и экологические требования определяют, что покрытие пешеходных зон и тротуаров должно быть произведено только с использованием тротуарной плитки (т. 1, л.д. 119). 29.10.2003 г.
Учитывая, это Главный архитектор г. Липецка утвердил архитектурно-планировочное задание N 358 (далее АПЗ) на разработку проекта реконструкции 1-го этажа здания "Липецкагропромпроект" под магазины по адресу: г. Липецк, ул. Советская, д. 36 в Советском округе г. Липецка.
Разделом 1 АПЗ установлено местоположение земельного участка — зона фасадной застройки ЖМ 6, а также смежные земельные участки — муниципальные земли (т. 1, л.д. 101-103).
В пункте 2.1 АПЗ обозначены общие требования: проектирование выполнить в соответствии с действующими нормативными документами, требованиями настоящего АПЗ, заданием заказчика, основными положениями действующего генплана, Правилами застройки города Липецка (т. 1, л.д. 101). Пунктом 2.5. "Требования к благоустройству участка" предусмотрено покрытие пешеходных зон тротуарной плиткой (т. 1, л.д. 102).
По утверждению заявителя данное требование было основано на абзаце 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка", утвержденных решением Липецкого городского Совета депутатов N 349 от 16.09.2003 г., согласно которому, установлена обязанность, предусматривать в составе проекта строительства (реконструкции) выполнение покрытия тротуарной плиткой прилегающего к реконструируемым нежилым помещениям тротуара на всю ширину от фасада до проезжей части и всю длину по фасаду в пределах прилегающей территории за счет средств заказчика. Полагая, что поскольку границы земельного участка проходят строго по фасаду реконструируемого здания и не имеют отношения к пешеходной зоне, а нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права и законные интересы, возлагая дополнительное бремя в виде расходов по укладке тротуарной плитки на земельном участке, относящемся к землям общего пользования в пределах указанной территориальной зоны, истец обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим абзаца 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка".
В процессе рассмотрения указанного выше заявления решением десятой сессии Липецкого городского Совета депутатов третьего созыва N 197 от 29.11.2005 г. в оспариваемый абзац 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка" внесены следующие изменения: слова "за счет его заказчика" заменены словами "в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Данные изменения вступили в законную силу со дня их официального опубликования — с 03 декабря 2005 года ("Липецкая газета" от 03.12.2005 г.) (т. 1, л.д. 115).
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 23.12.2005 года по делу N А36-2032/2005 (т. 1, л.д. 23-28), вступившим в законную силу 29.03.2006 г. (Постановление ФАС Центрального округа т. 1 л.д. 29-32), в удовлетворении заявленного требования ОАО "Липецкагропромпроект" о признании недействующим части нормативного акта — абзаца 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка", утвержденных решением Липецкого городского Совета депутатов N 349 от 16.09.2003 г., как несоответствующей статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 г., пункту 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 г., статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 44 Устава г. Липецка, отказано.
В мотивировочной части решения и постановления по делу N А36-2032/2005 суды указали, что оспариваемый нормативный правовой акт (в ранее действовавшей редакции, предписывающей проводить благоустройство муниципальных земель за счет заказчика проекта реконструкции), не соответствует пункту 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 г. и статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
По мнению заявителя, факт издания Липецким городским Советом депутатов нормативного правового акта, не соответствующего закону, повлекло для ОАО "Липецкагропромпроект" убытки, образовавшиеся в результате укладки тротуарной плитки по договору, заключенному с предпринимателем Ручкиным Н.А. на сумму 133.292 руб. 81 коп., что в дальнейшем повлияло на финансовый итог деятельности предприятия и явилось основанием для обращения истца с иском.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований руководствовался тем, что заявитель не доказал, в соответствии со ст. 65 АПК РФ, вину ответчика, наличие у заявителя убытков в результате издания незаконного акта и причинной связи между изданием такого акта и наступившими последствиями.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции исходя из следующего.
Согласно статье 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Способом возмещения вреда в соответствии со статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации в данном случае является возмещение убытков.
В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Обязательства вследствие причинения вреда являются внедоговорными.
Ответственность за незаконные действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа, наступает при наличии общих (статья 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации) и специальных (статья 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации) условий.
Из смысла статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что основанием для наступления ответственности за вред, причиненный действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов в результате издания акта государственного органа, является признание такого акта не соответствующим закону.
Для наступления деликтной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего в себя: наступление вреда; противоправность причинителя вреда (вина); причинную связь между действиями виновного лица и наступившими последствиями; размер причиненного вреда.
Применительно к рассматриваемому спору такими условиями должны являться издание акта органа местного самоуправления или должностных лиц этого органа, не соответствующего закону, наличие у заявителя убытков в результате издания такого акта и причинной связи между изданием незаконного акта и наступившими последствиями.
При этом бремя доказывания всех обстоятельств возлагается на заявителя в силу положений ст. 65 АПК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 г. N 169-ФЗ, заказчик (застройщик) гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием. Понятие архитектурно-планировочного задания дано в статье 2 того же закона и представляет комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 г., действовавшей на момент выдачи АПЗ, проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующим органом архитектуры и градостроительства. Разработка, финансирование, утверждение и определение порядка использования проектной документации, внесение в нее изменений осуществляется в установленном порядке по инициативе заказчика и за его счет.
Как было установлено судом, и следует из материалов дела, 29.10.2003 г. Главным архитектором г. Липецка утверждено архитектурно-планировочное задание N 358 на разработку проекта реконструкции 1-го этажа здания ОАО "Липецкагропромпроект" под магазины по адресу: ул. Советская, д. 36 в Советском округе г. Липецка.
Пунктом 2.5. АПЗ "Требования к благоустройству участка" предусмотрено покрытие пешеходных зон тротуарной плиткой. Аналогичная обязанность была предусмотрена и Санитарно-экологическими требованиями, утвержденными Решением Липецкого городского Совета депутатов N 113 от 27.12.2001 г., входящими в перечень мероприятий при ведении строительных работ для зоны ЖМ 6 (т. 1, л.д. 119).
Вместе с тем, указанные выше акты не содержат прямого указания на выполнение работ по укладке тротуарной плитки за счет средств заказчика. 06.01.2004 г. главным инженером ОАО "Липецкагропромпроект" был утвержден рабочий проект на реконструкцию 1-го этажа под торговые площади здания ОАО "Липецкагропромпроект", где также говорится о благоустройстве прилегающей территории в соответствии с пунктом 2.5. АПЗ (т. 1, л.д. 95-100).
23.08.2004 г. приказом N 21 исполняющей обязанности генерального директора ОАО "Липецкагропромпроект" О.Е. Добродеевой была утверждена проектная документация по данному объекту (т. 2, л.д. 87).
Таким образом, осуществляя покрытие тротуарной плиткой пешеходных зон, заявитель действовал в рамках АПЗ и утвержденной проектной документации, а не в силу абзаца 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка".
Исходя из этого, суд приходит к мнению, что причинно-следственная связь между нормой абзаца 2 пункта 5.6.2 статьи 5.6 "Правил землепользования и застройки г. Липецка" и расходами, понесенными в связи с выполнением работ по укладке тротуарной плитки отсутствует.
Право на обжалование заказчиком в суде требований, содержащихся в АПЗ, установленное в пункте 4.5 дополнительных условий, ОАО "Липецкагропромпроект" в соответствии со статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации реализовано не было.
Впервые с просьбой о внесении изменений в АПЗ ОАО "Липецкагропромпроект" обратилось 11.01.2005 г. в письме за N 210-0119, адресованном на имя начальника Главного управления по градостроительству (т. 2, л.д. 94).
Из указанного письма и ответа на него (т. 1, л.д. 85) видно, что заявитель просил внести изменения в АПЗ, которое не будет обязывать его к укладке тротуарной плитки на пешеходной дорожке, расположенной не на его территории, в связи с затруднительным финансовым положением. Предложений по вопросу заключения градостроительного договора, который мог бы компенсировать произведенные затраты по улучшению инфраструктуры и благоустройства, письмо N 210-0119 не содержит.
Фактически, укладка тротуарной плитки, в соответствии с требованиями АПЗ была произведена 19.09.2005 г. (т. 1, л.д. 81) по договору N 3 от 10.08.2005 г. (т. 1, л.д. 18-21). Реконструируемые помещения введены в эксплуатацию согласно акту приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией 07.11.2005 г. (т. 1, л.д. 82-83). С заявлением о признании нормативного акта недействующим истец обратился 24.06.2005 г. (т. 1, л.д. 138, т. 2, л.д. 92-93), т.е. все юридически значимые действия заявитель совершал после обращения с соответствующим заявлением.
Кроме того, в материалы дела было представлено заключение N 38 от 06.03.2006 г. аудиторской фирмы ООО "Фактор-М" по итогам финансово-хозяйственной деятельности за 2005 год, из которого следует, что спорные расходы были учтены истцом для целей исчисления налога на прибыль, так как отнесены к стоимости проекта реконструкции 1-го этажа здания ОАО "Липецкагропромпроект" (т. 1, л.д. 136-137).
В ходе судебного разбирательства заявителем не отрицалось, что до проведения аудиторской проверки данный факт имел место, но в последующем нарушение было устранено, и затраты были отнесены на балансовый счет 84.2 "Нераспределенная прибыль" (непокрытый убыток). Для выяснения возникшего вопроса потребовалось назначение бухгалтерской экспертизы, поскольку ответчики утверждали, что в результате произведенных затрат должна была увеличиться стоимость основных средств здания после проведения реконструкции, включая укладку тротуарной плиткой в соответствии с ПБУ 6/01 и статьей 257 Налогового кодекса Российской Федерации.
Проведенной ООО "Торшин-Аудит" судебно-бухгалтерской экспертизой было установлено, что расходы ОАО "Липецкагропромпроект" по благоустройству (укладка тротуарной плиткой) в сумме 133.292 руб. 81 коп., выполненные по договору с предпринимателем Ручкиным Н.А. б/н от 10.08.2005 г. без привлечения бюджетных и целевых средств, правомерно отнесены истцом на счет 84.2 "Нераспределенная прибыль" (непокрытый убыток) и повлекли убытки для ОАО "Липецкагропромпроект" по итогам 2005 финансового года (т. 2, л.д. 54).
Однако, расходы в сумме 133.292 руб. 81 коп. были отнесены истцом на счет 84.2 лишь в 2006 году, а на день подписания акта о вводе в эксплуатацию реконструируемого помещения и на момент обращения с заявлением о признании акта недействующим, указанные расходы убытками для истца не являлись. Таким образом, из поведения и действий истца следует, что он добровольно взял на себя обязательства по понесенным расходам в рамках проведения реконструкции первого этажа под торговые площади здания ОАО "Липецкагропромпроект" по улице Советская, д. 36 г. Липецка, и вины ответчика в этом не усматривается и в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявителем не доказаны: вина ответчика, наличие у истца убытков в результате издания незаконного акта и причинной связи между изданием такого акта и наступившими последствиями.
Таким образом, довод заявителя апелляционной жалобы о том, что требование о покрытии тротуарной плиткой прилегающего к реконструированным помещениям тротуара во всю ширину от фасада до проезжей части и во всю длину по фасаду за счет заказчика было сделано только для исполнения нормативного правового акта, впоследствии признанного не соответствующим закону, не может быть признан состоятельным. Заявитель, производя вышеуказанные работы, руководствовался архитектурно-планировочным заданием и утвержденной проектной документацией, а не Правилами землепользования и застройки г. Липецка.
Исходя из изложенного, судебная коллегия пришла к выводу, что при принятии решения судом первой инстанции нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, не допущено, в связи с чем, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
В силу положений ст. 110 АПК РФ судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.
Расходы за рассмотрение апелляционной жалобы в виде государственной пошлины в сумме 1.000 руб. относятся на заявителя и возврату или возмещению не подлежат.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 16, ст. ст. 110, 266 — 268, п. 1 ст. 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.06.2007 г. по делу N А36-2378/2006 оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа.

Председательствующий судья Е.Е.АЛФЕРОВА

Судьи И.Б.СУХОВА Е.А.БЕЗБОРОДОВ