По делу о признании незаконными решений, которыми изменены сроки исполнения предписания управления Россельхознадзора об устранении нарушений норм земельного законодательства

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2012 по делу N А23-4571/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 01 марта 2012 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2012 года.
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Стахановой В.Н.,
судей Игнашиной Г.Д., Тучковой О.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Орловой Е.А.,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Россельхознадзора по Калужской области
на решение Арбитражного суда Калужской области
от 28.12.2011 по делу N А23-4571/2011 (судья Храпченков Ю.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ранчо "Рог Изобилия" (249217, Калужская область, Бабынинский район, д. Светлицы, ОГРН 1044000000263)
к Управлению Россельхознадзора по Калужской области (248012, г. Калуга, ул. Московская, д. 311)
о признании незаконным решения от 03.10.2011 и решения от 06.10.2011,
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя: общества с ограниченной ответственностью "Ранчо "Рог Изобилия" — Кузнецова О.Н., доверенность от 21.11.2011, паспорт;
от ответчика: Управления Россельхознадзора по Калужской области — Ворониной Л.С., главного специалиста-эксперта отдела правовой работы, доверенность от 16.01.2011 N 4, паспорт; Кондионовой О.А., ведущего специалиста-эксперта отдела земельного контроля, доверенность от 23.01.2012 N 5, паспорт,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Ранчо "Рог Изобилия" (далее — ООО "Ранчо "Рог Изобилия", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконными решений Управления Россельхознадзора по Калужской области (далее — Управление, ответчик) от 03.10.2011 "Об отмене решения об удовлетворении ходатайства (заявления) о продлении сроков предписания" и от 06.10.2011 "Об удовлетворении ходатайства заявителя" от 23.08.2011 N 71 о продлении срока исполнения предписания от 12.07.2010 N 058-Р/10.
Решением Арбитражного суда Калужской области от 28.12.2011 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с принятым решением, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, Управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, Управлением проведена внеплановая проверка ООО "Ранчо "Рог изобилия" по адресу: Калужская область, Бабынинский район, сельское поселение д. Бабынино, бывшее подсобное хозяйство "Воловское", по результатам которой Обществу выдано предписание от 12.07.2010 N 058-Р/10 об устранении нарушения норм п. 3 ч. 1 ст. 13 и ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) (т. 1, л. 44 — 45).
Согласно указанному предписанию Обществу предписывалось в срок до 08.11.2010 на земельных участках сельскохозяйственного назначения N 1, 2, 8, 14, 16, 25, 27, 28, 29, 31 общей площадью 1 394,7 га, входящих в состав земельного участка с кадастровым номером 40:01:000000:0025, расположенного по адресу: Калужская область, Бабынинский район, сельское поселение д. Бабынино, бывшее подсобное хозяйство "Воловское", провести комплекс мероприятий по устранению зарастания сельскохозяйственных угодий сорными растениями и мелколесьем и вовлечь указанные участки в сельхозоборот.
ООО "Ранчо "Рог изобилия" обратилось в Управление с ходатайством от 23.08.2011 N 71 о продлении срока исполнения выданного ему предписания до 01.06.2012, приложив копию договора подряда на выполнение работ по вспашке залежных и старопахотных земель от 22.07.2011 N 246, заключенного между государственным предприятием Калужской области "Калужская машинно-технологическая станция" (Подрядчик) и ООО "Ранчо "Рог изобилия" (Заказчик) (т. 1, л. 50 — 51), письмо государственного предприятия Калужской области "Калужская машинно-технологическая станция" от 24.08.2011 N 159 (т. 1, л. 48), письмо Министерства сельского хозяйства от 07.09.2011 N 485 (т. 1, л. 49), по мнению Общества, подтверждающие принятие им соответствующих мер для устранения нарушения в установленный срок.
Рассмотрев данное ходатайство, Управление приняло решение от 24.08.2011 N 02-13/1668 об удовлетворении ходатайства о продлении сроков предписания, которым установило срок исполнения предписания до 01.06.2012 (л.д. 52).
В дальнейшем, ссылаясь на отсутствие в п. 1.2 договора подряда от 22.07.2011 даты окончания работ по вспашке земель и делая вывод, что срок для устранения нарушения, указанный в ходатайстве, не обоснован, Управление приняло решение от 03.10.2011 "Об отмене решения об удовлетворении ходатайства (заявления) о продлении сроков предписания" (т. 1, л. 22).
Повторно рассмотрев ходатайство ООО "Ранчо "Рог изобилия" от 23.08.2011 N 71 о продлении срока исполнения предписания, Управление приняло решение от 06.10.2011 о частичном удовлетворении ходатайства и установлении срока исполнения предписания до 08.11.2011 (т. 1, л. 24).
Не согласившись с решениями Управления от 03.10.2011 и 06.10.2011, ООО "Ранчо "Рог изобилия" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании их недействительными.
Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные требования Общества, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее — Закон N 294-ФЗ).
В силу пункта 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле" утверждено "Положение о государственном земельном контроле" (далее — Положение).
В соответствии с п. 9 указанного Положения государственные инспекторы по использованию и охране земель, указанные в пункте 6 настоящего Положения, имеют право при проведении проверок, в частности, давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.
Приказом Минсельхоза РФ от 07.09.2009 N 411 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного контроля" утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного контроля (далее — Административный регламент).
В соответствии с п. 3.1 Административного регламента при исполнении государственной функции осуществляются административные процедуры, в частности, выдача предписаний об устранении выявленных нарушений.
Согласно п. 3.1.4 Административного регламента предусмотрен порядок выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводилась проверка, требований земельного законодательства должностные лица, проводившие проверку, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с установлением обоснованных сроков их устранения.
Предписание об устранении выявленных нарушений должно содержать перечень выявленных нарушений и сроки их устранения, с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.
Согласно п. 3.1.9 Административного регламента в течение пятнадцати дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием об устранении нарушения земельного законодательства, проводится проверка устранения ранее выявленного нарушения.
В случае невозможности устранения нарушения в установленный срок нарушитель заблаговременно направляет должностному лицу, выдавшему предписание об устранении нарушения земельного законодательства, ходатайство с просьбой о продлении срока устранения нарушения земельного законодательства. К ходатайству прилагаются документы, подтверждающие принятие нарушителем исчерпывающих мер для устранения нарушения в установленный срок.
Лицо, выдавшее предписание об устранении нарушения земельного законодательства, рассматривает поступившее ходатайство и выносит решение о продлении срока устранения нарушения земельного законодательства или об отклонении ходатайства и оставлении срока устранения нарушения земельного законодательства без изменения.
Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ и руководствуясь вышеизложенными нормами права, суд первой инстанции правомерно установил, что Управление, обладая необходимыми полномочиями для выдачи предписания в случае обнаружения нарушений действующих норм и правил в сфере земельных отношений, фактически вышло за пределы этих полномочий, поскольку названные нормы не позволяют изменять сроки исполнения предписаний, выдаваемых лицам, виновным в нарушении земельного законодательства, без наличия ходатайства об этом со стороны этих лиц.
Кроме того, суд первой инстанции обоснованно указал, что изложенные выше законодательные акты не предусматривают повторного рассмотрения одного и того же ходатайства, в отношении которого ранее было принято решение.
Организация и осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при этом должны осуществляться на основополагающих принципах справедливости и законности.
Нарушение принципа единства законности не приводит к единообразному пониманию, толкованию и применению правовых норм.
Суд первой инстанции правильно указал на то обстоятельство, что иное понимание норм и правил осуществления контролирующим органом своих функций в части принятия решений о пересмотре сроков, уже определенных ранее в предписании или же в решении о продлении сроков, исполнения предписания, нарушает принципы стабильности и законности порядка осуществления контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, регламентированного Законом N 294-ФЗ.
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что оспариваемые решения направлены на изменение сроков исполнения ранее выданного предписания, в которое самим Управлением внесены изменения, противоречат указанным выше нормам действующего законодательства и нарушают права заявителя, устанавливая ему иные сроки в решении от 06.10.2011, значительно отличающиеся от тех сроков, которые Управление установило при рассмотрении ходатайства от 23.08.2010, приняв решение о переносе срока исполнения предписания.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые решения приняты в нарушение постановления Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле", Административного регламента и нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем обоснованно удовлетворил заявленные требования.
Довод подателя жалобы о том, что суд первой инстанции не указал в мотивировочной части обжалуемого решения конкретные нормы права, которым не соответствуют обжалуемые решения Управления, отклоняется, поскольку противоречит мотивировочной и резолютивной частям обжалуемого решения.
Суд апелляционной инстанции отклоняет довод ответчика о том, что Управление вправе отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в порядке самоконтроля, так как в нарушение ст. 65 АПК РФ данное обстоятельство не подтверждено соответствующими доказательствами.
Кроме того, апеллянтом не приведены конкретные правовые нормы, устанавливающие полномочия органа, осуществляющего государственный земельный контроль, на изменение сроков исполнения ранее выданного предписания без наличия ходатайства об этом со стороны этих лиц и повторное рассмотрение одного и того же ходатайства, в отношении которого государственным органом ранее было принято решение.
Ссылка апеллянта на неправильный вывод суда первой инстанции об отсутствии доказательств невозможности исполнения предписания от 12.07.2010 N 058-Р/10 отклоняется, поскольку не имеет правового значения при рассмотрении дела о признании незаконными решений Управления от 03.10.2011 "Об отмене решения об удовлетворении ходатайства (заявления) о продлении сроков предписания" и от 06.10.2011 "Об удовлетворении ходатайства заявителя".
Довод апеллянта о том, что срок, установленный решением Управления от 06.10.2011, является разумным для выполнения Обществом соответствующего комплекса работ, в связи с чем данное решение не нарушает права и законные интересы Общества, является несостоятельным, поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 200 АПК РФ доказательств указанному обстоятельству не представлено.
Суд апелляционной инстанции не соглашается с доводом Управления о том, что оспариваемые решения не нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку судом установлено, что данные решения не соответствуют вышеизложенным нормативным правовым актам, содержат властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для Общества, и создают возможности для необоснованного вмешательства Управления в сферу хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта. Кроме того, невыполнение в срок предписания является основанием для привлечения нарушителя к административной ответственности.
Иных доводов, основанных на доказательственной базе и способных повлечь отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.
Все фактические обстоятельства дела установлены судом первой инстанции в результате полного и всестороннего исследования имеющихся в нем доказательств, нормы материального и процессуального права применены правильно в их совокупности и взаимосвязи, в связи с чем обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным.
При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.
В соответствии со ст. 102 АПК РФ основания и порядок уплаты государственной пошлины, а также порядок предоставления отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Согласно п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.
В силу п. п. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная государственная пошлина подлежит возврату частично или полностью в случае уплаты государственной пошлины в большем размере, чем это предусмотрено гл. 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации.
Поскольку Управление Россельхознадзора по Калужской области в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы, государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы в размере 2 000 руб., уплаченная ответчиком по платежному поручению от 25.01.2012 N 655855, подлежит возврату из средств федерального бюджета.
Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калужской области от 28.12.2012 по делу N А23-4571/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Возвратить Управлению Россельхознадзора по Калужской области (248012, г. Калуга, ул. Московская, д. 311) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2 000 руб., излишне уплаченную за подачу апелляционной жалобы по платежному поручению от 25.01.2012 N 655855.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья В.Н.СТАХАНОВА

Судьи Г.Д.ИГНАШИНА О.Г.ТУЧКОВА