Требование: О признании незаконным и отмене постановления государственного органа о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения

Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2016 N 21АП-1361/2016 по делу N А84-2070/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06.09.2016.
В полном объеме постановление изготовлено 12.09.2016.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Чертковой И.В., судей Мунтян О.И. и Рыбиной С.А.,
при ведении протокола и аудиозаписи секретарем судебного заседания Букуевой М.А.,
при участии представителей:
от общества с ограниченной ответственностью "Регионтруддорстрой" — Ильин К.Ю., директор, решение от 30.03.2015 N 2;
от Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя — Романенко С.С., доверенность от 29.08.2016,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 11 июля 2016 года по делу N А84-2070/2016 (судья Морозова Н.А.),
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Регионтруддорстрой" к Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя об оспаривании постановления,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Регионтруддорстрой" (далее — ООО "Регионтруддорстрой"; ОГРН 1159204012626; ИНН/КПП 9204551108/920401001) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя (далее — управление, Севреестр) от 12.05.2016.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 11 июля 2016 года признано незаконным и отменено постановление Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя от 12.05.2016 о назначении ООО "Регионтруддорстрой" административного наказания по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) в виде 150 000 рублей штрафа.
Не согласившись с указанным решением суда, Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.
До начала судебного заседания 25.08.2016 через сервис системы "Мой Арбитр" от ООО "Регионтруддорстрой" поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу с обоснованием своей правовой позиции, который приобщен судом к материалам дела.
Представитель Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя в судебном заседании апелляционной инстанции доводы жалобы поддержал в полном объеме, просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Представитель ООО "Регионтруддорстрой" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил суд апелляционной инстанции обжалуемое решение оставить без изменения.
Изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о необоснованности жалобы по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, 03.12.2015 Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя направил в Управление земельного контроля города Севастополя (далее — Севземконтроль) письмо исх. N 03-15/2213 с просьбой провести проверку деятельности ООО "Регионтруддорстрой" на предмет соблюдения требований статьи 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) при использовании земельного участка, в отношении которого ООО "Регионтруддорстрой" выдано разрешение на эксплуатацию земель для проведения инженерных изысканий от 03.07.2015 N 54 (далее — разрешение), в том числе по вопросу освобождения этого земельного участка после окончания срока действия названного разрешения.
На основании пункта 3.2.3 Административного регламента исполнения Управлением земельного контроля города Севастополя функции по осуществлению земельного контроля, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 345-ПП, Севземконтроль 29.01.2016 произвел обследование земельного участка, площадью 5120 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, п.Штурмовое, предоставленного ООО "Регионтруддорстрой" для проведения инженерных изысканий согласно разрешению.
По итогам проверочных мероприятий Севземконтроль выявлен факт использования заявителем земельного участка площадью 5120 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, п.Штурмовое, на котором размещен комплекс металлических сооружений (оборудований) на бетонном фундаменте, ориентировочной площадью 209 кв. м, по визуальным признакам определяемый как асфальтобетонная установка (далее — установка), имеется дорожно-строительная техника. На момент проведения обследования установка не эксплуатировалась, иные работы не велись. В соответствии с пунктом 4 разрешения оно выдано на срок шесть месяцев с момента регистрации в Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, то есть срок его действия истек 06.01.2016.
По результатам проверки составлен акт обследования земельного участка от 12.02.2016 N 10/04-01/ОБ/16.
Оценив вышеприведенное, Севземконтроль пришел к выводу о наличии в деяниях заявителя признаков составов административных правонарушений, ответственность за которое предусмотрена частями 1, 4 статьи 8.8 КоАП РФ (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению), а также статьей 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка).
Письмом от 29.02.2016 N 543/03-05/02-16, полученным Севреестром 03.03.2016, со ссылкой на пункт второй части первой статьи 28.1 КоАП РФ, Севземконтроль направил материалы контрольных мероприятий Управлению как уполномоченному органу для рассмотрения вопроса о привлечении субъекта к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ.
На основании распоряжения от 11.03.2016 N 18 Севреестр 27.04.2016 провел внеплановую выездную проверку ООО "Регионтруддорстрой", согласованную письмом от 05.04.2016 N Д09и-1800 с Министерством экономического развития Российской Федерации, на предмет выявления нарушений имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
Результаты проверки отражены в акте от 27.04.2016 N 21, исходя из которого признаков, указывающих на использование обществом спорного земельного участка не по целевому назначению, не выявлено. В то же время проверяющие подтвердили факт размещения на земельном участке установки и дорожно-строительной техники после истечения срока действия разрешения и в отсутствие на это предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации прав на земельный участок, являющийся государственной собственностью города Севастополя.
В связи с этим Севреестром 27.04.2016 в присутствии директора общества составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое закреплена статьей 7.1 КоАП РФ.
Определение о месте и времени рассмотрения дела об административном нарушении вручено директору общества Ильину К.Ю. 29.04.2016.
Постановлением Севреестра от 12.05.2016 заявитель признан виновным в совершении противоправного деяния согласно квалификации и ему назначено наказание в виде 150 000 руб. штрафа. Копию постановления получил директор общества Ильин К.Ю.
Не согласившись с законностью данного постановления, ООО "Регионтруддорстрой" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, изучив и оценив доводы апелляционной жалобы и отзыв на нее, руководствуясь положениями статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), судебная коллегия апелляционной инстанции приходит к выводу об отказе в удовлетворении апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.
Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность для юридических лиц за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, в виде наложения административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, в размере от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
В пункте первом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.
На основании части 1 статьи 25 и части 1 статьи 26 ЗК РФ права на земельные участки, возникающие по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, федеральными законами, подлежат обязательной государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", и подтверждаются соответствующими документами о государственной регистрации прав.
По правилам пункта первого статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.
Материалами дела подтверждается отсутствие у общества документов, подтверждающих законность занятия им земельного участка, расположенного по адресу: г. Севастополь, п.Штурмовое, после истечения срока действия разрешения — после 06.01.2016.
Следовательно, вывод Севреестра о наличии в деяниях заявителя события вмененного ему правонарушения соответствует фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
Пунктом третьим статьи 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.
Критерии виновности юридического лица подразумевают необходимость оценки его фактического поведения как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо, возможностями и условиями для реализации требований публичного порядка (статья 2.1 КоАП РФ, пункт 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее — постановление N 10).
В рассматриваемом случае общество не представило доказательств, свидетельствующих, что правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля. Заявитель имел реальную и достаточную возможность для обеспечения исполнения публичных обязанностей в сфере земельного законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но не принял всех зависящих от него мер по их соблюдению.
Таким образом, суд признает документально подтвержденным наличие и субъективной стороны (вины) вмененного обществу административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ.
Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.
Объективная сторона анализируемого правонарушения состоит в том, что виновный самовольно занимает земельный участок.
Исходя из положений статьи 1.6 КоАП РФ, в обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагается не только наличие законных оснований для наложения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.
Суд не выявил процессуальных нарушений, исключающих привлечение общества к административной ответственности в соответствии с вмененной квалификацией, права и интересы привлекаемого лица соблюдены на всех стадиях административного производства, процессуальные документы оформлены уполномоченными на то сотрудниками Севреестра.
На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в деянии ООО "Регионтруддорстрой" имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ.
Суд первой инстанции правомерно отказал заявителю в признании совершенного административного правонарушения малозначительным как это предусмотрено статьи 2.9 КоАП.
Принимая обжалуемый судебный акт, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что истек срок привлечения к административной ответственности.
Обществу вменялось самовольное занятие земельного участка.
В силу ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Для длящегося правонарушения характерны такие признаки, как продолжающееся противоправное поведение вопреки указанию правовой нормы и непрекращающееся причинение вреда общественным отношениям, являющимся объектом соответствующего правонарушения, а также непрерывное осуществление состава правонарушения в течение определенного периода времени и актуальность исполнения соответствующего требования законодательства.
Таким образом, правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП, является длящимся.
Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (подп. 6 п. 1 ст. 24.5 КоАП).
Согласно пункту 19 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
В соответствии с пунктом 14 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
В рассматриваемом случае начало течения срока давности привлечения к административной ответственности 03.03.2016 — дата поступления в Севреестр акта обследования земельного участка от 12.02.2016 N 10/04-01/ОБ/16 с приложенными к нему материалами, следовательно, ООО "Регионтруддорстрой" могло быть привлечено к административной ответственности не позднее 03.05.2016. Из указанного письма явствует, что Севземконтроль просил Севреестр рассмотреть направленные им документы именно в порядке, определенном статьей 28.1 КоАП РФ, что не может быть оставлено без внимания.
Таким образом, на день вынесения постановления о назначении административного наказания Севреестром 12.05.2016 срок давности привлечения к административной ответственности истек.
Определение начала течения срока давности привлечения к административной ответственности по длящимся правонарушениям связано исключительно с датой выявления совершения этого правонарушения, то есть с моментом фактического обнаружения административным органом обстоятельств, указывающих на несоблюдение лицом требований законодательства, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что сроки исчисления, предусмотренные ст. 4.5 КоАП, должны исчисляться не с момента поступления акта обследования, а с момента составления акта проверки 27.04.2016, не принимается судом на основании следующего.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.1 КоАП являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Частями 1 и 2 статьи 28.5 КоАП установлено, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Суд критически относится к утверждениям Севреестра о необходимости проведения дополнительных проверочных мероприятий для подтверждения полученной от другого органа информации на предмет наличия либо отсутствия в деяниях общества вмененных нарушений.
Из представленных Севреестром документов не вытекает, какие иные обстоятельства, отличные от ранее выявленных и зафиксированных Севземконтролем, установлены управлением в ходе осуществленного им самостоятельного контроля по вопросу законности использования заявителем спорного земельного участка для целей применения к нему административного наказания по статье 7.1 КоАП РФ. Одновременно суд считает, что в случае недостаточности полученных материалов Севреестр вправе был восполнить их в ходе административного производства путем осуществления прямо предусмотренных для этого Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях мероприятий.
С учетом изложенного, а также того обстоятельства, что материалы, направленные Севземконтролем, содержали все сведения о совершенном ООО "Регионтруддорстрой" правонарушении, проведение внеплановой проверки, применительно к конкретным обстоятельствам по настоящему делу, не изменяет начала течения срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП.
Ввиду изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что на дату вынесения оспариваемого постановления — 12.05.2016 — срок давности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ и исчисляемый с 03.03.2016 (дата получения Севреестром от Севземконтроля акта обследования земельного участка от 12.02.2016 N 10/04-01/ОБ/16), истек.
В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что сроки давности не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 АПК РФ).
Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.
При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление о назначении административного наказания от 12.05.2016 правомерно признано незаконным и отменено судом первой инстанции.
Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения при рассмотрении жалобы в суде апелляционной инстанции, по существу сводятся к переоценке обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.
При изложенных обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.
Нарушений норм материального, либо процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах основания для изменения или отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
Поскольку, исходя из ч. 4 ст. 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, суд не распределяет расходы по государственной пошлине.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд,

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 11 июля 2016 года по делу N А84-2070/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.В.ЧЕРТКОВА

Судьи О.И.МУНТЯН С.А.РЫБИНА