Требование: О признании недействительным постановления администрации города об утверждении проекта красных линий на территории города в части утверждения проекта красных линий по земельному участку предпринимателя

Обстоятельства: Предприниматель утверждает, что его права нарушены прохождением красных линий по принадлежащему ему земельному участку.
Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку оспариваемый ненормативный акт принят в пределах компетенции администрации при соблюдении требований законодательства. Дополнительно: Действующее законодательство не устанавливает приоритета частных градостроительных намерений перед аналогичными намерениями публичных образований.

Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.01.2017 N Ф01-5671/2016 по делу N А17-2732/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10.01.2017.
Полный текст постановления изготовлен 16.01.2017.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Камановой М.Н.,
судей Кислицына Е.Г., Павлова В.Ю.,
при участии представителя
от администрации города Иваново: Красоткиной О.С. (доверенность от 26.08.2016),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
индивидуального предпринимателя Пономаревой Ольги Владимировны
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.10.2016,
принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И.,
по делу N А17-2732/2016 Арбитражного суда Ивановской области,
по заявлению индивидуального предпринимателя
Пономаревой Ольги Владимировны
(ОГРНИП: 304370201900061, ИНН: 370210769807),
к администрации города Иваново
(ОГРН: 1023700543624, ИНН: 3728012487)
о признании недействительным постановления администрации города Иваново от 09.02.2010 N 200 "Об утверждении проекта красных линий на территории города Иванова" в части утверждения проекта красных линий по улице Садовой города Иваново по территории земельного участка с кадастровым номером 37:24:010134:9
и

установил:

индивидуальный предприниматель Пономарева Ольга Владимировна (далее — Предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Иваново (далее — Администрация) от 09.02.2010 N 200 "Об утверждении проекта красных линий на территории города Иванова" в части утверждения проекта красных линий по улице Садовой города Иваново по территории земельного участка с кадастровым номером 37:24:010134:9.
Заявленные требования основаны на статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что права заявителя нарушены прохождением красных линий по принадлежащему ему земельному участку.
Арбитражный суд Ивановской области решением от 05.07.2016 удовлетворил требования заявителя, признал недействительным постановление Администрации от 09.02.2010 N 200 "Об утверждении проекта красных линий на территории города Иванова" в части утверждения проекта красных линий по улице Садовой города Иванова по территории земельного участка с кадастровым номером 37:24:010134:9.
Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 20.10.2016 отменил решение Арбитражного суда Ивановской области от 05.07.2016, отказав в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Пономаревой Ольги Владимировны о признании недействительным постановления администрации города Иваново от 09.02.2010 N 200 "Об утверждении проекта красных линий на территории города Иванова" в части утверждения проекта красных линий по улице Садовой города Иваново по территории земельного участка с кадастровым номером 37:24:010134:9.
Не согласившись с принятым постановлением, Предприниматель обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.
По мнению заявителя, апелляционный суд не учел, что установление красных линий должно осуществляться с учетом существующей застройки в соответствии с нормами действующего законодательства; не принял во внимание, что отнесение части земельного участка, находящегося в собственности Предпринимателя, к землям общего пользования посредством установления красных линий противоречит пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации; суд второй инстанции нарушил принцип единообразия судебной практики, приняв постановление без учета обстоятельств, установленных ранее при рассмотрении аналогичного дела N А17-7001/2014.
Предприниматель не обеспечил явку представителя в судебное заседание.
Представитель Администрации в судебном заседании и в отзыве на кассационную жалобу попросил оставить ее без удовлетворения, постановление Второго арбитражного апелляционного суда — без изменения.
Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалованного судебного акта в силу следующего.
Индивидуальный предприниматель Пономарева Ольга Владимировна является собственником земельного участка площадью 565 квадратных метров, с кадастровым номером 37:24:010134:9, с разрешенным видом использования: административные здания, расположенного по адресу: г. Иваново, ул. Садовая, д 47. Участок приобретен для дальнейшего использования в предпринимательской деятельности, что подтверждается эскизным проектом офисного здания, разработанным в 2016 году.
Из полученного заявителем градостроительного плана земельного участка N RU 373020000-00000000003034 (далее — плана участка) Предпринимателю стало известно, что по участку проходит красная линия, в результате чего одна часть земельного участка отнесена к территориальной зоне многоэтажной застройки Ж-3, другая часть — к территории общего пользования ТР-2.
Проект красных линий утвержден постановлением Администрации города Иваново от 09.02.2010 N 200 "Об утверждении проекта красных линий на территории города Иванова" (далее — Постановление от 09.02.2010 N 200).
Названное постановление Предприниматель счел незаконным и нарушающим его права и законные интересы, поскольку:
1) земельный участок принадлежит истцу на праве собственности;
2) земельный участок с кадастровым номером 37:24:010134:9 сформирован и поставлен на кадастровый учет 30.01.2006, то есть до принятия Постановления от 09.02.2010 N 200;
3) действующая на момент формирования спорного земельного участка Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятая Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06.04.1998 N 18-30 (далее — Инструкция N 18-30), обязывала соблюдать красные линии всех субъектов градостроительной деятельности, участвующих в процессе проектирования, и последующего освоения и застройки территорий городов и других поселений. Земельный участок с кадастровым номером 37:24:010134:9 сформирован с учетом красных линий;
4) на спорном земельном участке отсутствуют объекты общего пользования, указанные в пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, участок не используется как территория общего пользования неограниченным кругом лиц;
5) установление красных линий осуществлено без учета существующей застройки.
С целью восстановления права на использование спорного земельного участка без ограничений, связанных с прохождением по нему красных линий, Предприниматель обратился в Арбитражный суд Ивановской области.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Как следует из пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 названного Федерального закона).
При этом в статьях 7, 8 и 49 Устава города Иваново, принятого решением Ивановской городской Думы от 14.10.2005 N 613, установлено, что глава города Иваново и администрация города Иваново вправе издавать постановления и распоряжения по вопросам местного значения города Иваново, которые являются муниципальными правовыми актами.
Следовательно, оспариваемый акт принят Администрацией в соответствии с предоставленными ей полномочиями.
В соответствии с пунктами 1, 3, 4 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в частности, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение правил землепользования и застройки поселений, утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.
В силу части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся в том числе генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 1 части 1 статьи 26, частей 1, 2, 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной названным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
При этом основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации определены в Инструкции N 18-30.
Согласно пункту 4.1 Инструкции N 18-30 проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабах 1:500, 1:1000 и 1:2000.
В пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии определены как линии, которые обозначают не только существующие, но и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. По смыслу данной нормы красные линии устанавливаются в целях обозначения границ территорий общего пользования, как существующих, так и планируемых, поэтому прохождение красных линий, по земельным участкам, находящимся в частной собственности, с учетом перспективного развития территории не может расцениваться как нарушение названной нормы закона и части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
В пункте 4.4 Инструкции N 18-30 определено, что при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.
В силу пункта 5.2 Инструкции N 18-30 разбивочный чертеж красных линий имеет текстовую часть, которая включает в себя в том числе пояснительную записку, содержащую ссылку на разработанную градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий.
Указание заявителя на перечисленные положения Инструкции N 18-30 в обоснование заявленного довода о необходимости учитывать существующую застройку при установлении красных линий окружной суд счел основанным на неверном толковании нормативного акта.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42, частями 4, 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии являются частью проекта планировки территории города, который разрабатывается на основании генерального плана городского округа.
Требования, предъявляемые на территории Российской Федерации к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, установлены в Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29.10.2002 N 150 (далее — Инструкция N 150).
Согласно пункту 4 статьи 3.2.1 Инструкции N 150 план современного использования территории (опорный план) и план красных линий (основной чертеж) являются самостоятельными графическими материалами проекта планировки, что не свидетельствует о том, что красные линии должны проектироваться с учетом существующей застройки.
На плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в пункте 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по следующим направлениям: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения (пункт 7 статьи 3.2.1 Инструкции N 150).
Суд округа согласился с выводами суда апелляционной инстанции о смысловом значении содержания градостроительных документов в части нанесения на него уже существующих объектов наряду с красными линиями, согласно которому имеющаяся застройка должны быть просто перечислена.
Как установил суд апелляционной инстанции в рассмотренном споре основанием для разработки проекта красных линий на территории города Иваново являлись генеральный план города Иваново (далее — генеральный план), утвержденный решением Ивановской городской Думы от 27.12.2006 N 323, Правила землепользования и застройки города Иваново, утвержденные решением Ивановской городской Думы от 27.02.2008 N 694 (далее — Правила землепользования).
Согласно генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 37:24:010134:9 по адресу: г. Иваново, ул. Садовая, д. 47, расположен на пересечении с улицей Бубнова, являющейся одной из магистральных улиц города Иваново. Территории улиц Садовой, Марии Рябининой, Бубнова, Сакко, Третьего Интернационала, Рыбинской являются перспективными направлениями. Спорный земельный участок попадает в территорию, в отношении которой проводятся работы по подготовке документации по планировке территории города Иваново. Данная территория является перспективным направлением улично-дорожной сети (строительство автодороги от улицы Бубнова до улицы Профсоюзной). Обозначенные мероприятия направлены на улучшение экологической среды, на разгрузку городских магистралей и организацию безопасности движения транспорта и пешеходов.
В соответствии с таблицей 7 пункта 11.4 СП 42.13330.2011 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 820, улично-дорожную сеть населенных пунктов следует проектировать в виде непрерывной системы с учетом функционального назначения улиц и дорог, интенсивности транспортного, велосипедного и пешеходного движения, архитектурно-планировочной организации территории и характера застройки. В составе улично-дорожной сети следует выделять улицы и дороги магистрального и местного значения, а также главные улицы. Категории улиц и дорог городов следует назначать в соответствии с классификацией, приведенной в таблице 7. Дорога районного значения — это транспортная связь и пешеходная связь между жилыми районами, жилыми и промышленными районами, общественными центрами, обеспечивающая выходы на другие магистральные улицы.
В рамках реализации генерального плана законодательством предусмотрено право органов власти на резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд. Данное право связывается с положениями статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой земельный участок, находящийся в собственности частного лица, может стать участком общего пользования, когда его изымают для государственных или муниципальных нужд и на нем создают общедоступный объект.
Отсутствие в оспариваемом постановлении и в материалах дела доказательств выкупа земельного участка или его резервирования для муниципальных нужд не исключает возможность реализации полномочий органа местного самоуправления.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 15.07.2010 N 931-О-О, регламентация градостроительной деятельности направлена, в первую очередь, на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Статья 1 протокола N 1 от 20.03.1952 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 определяет, что ограничение права собственности по основаниям, установленным законом, допускается, если этим преследуются общественные интересы, и при установлении ограничений права собственности будет соблюден баланс публичных и частных интересов.
Таким образом, в рассмотренном случае применительно к прохождению красных линий по земельному участку с кадастровым номером 37:24:010134:9 ответчик доказал планирование строительства объектов, прямо предусмотренных в пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности строительство автодороги от улицы Бубнова до улицы Профсоюзной (территория перспективного развития направления улично-дорожной сети).
Действующее законодательство не устанавливает приоритета частных градостроительных намерений перед аналогичными намерениями публичных образований.
Суд округа признал обоснованной позицию апелляционного суда о том, что оспоренный ненормативный акт принят в пределах компетенции органа местного самоуправления при соблюдении требований законодательства, что исключало возможность удовлетворения заявленных Предпринимателем требований.
Обстоятельства, установленные судами всех инстанций при рассмотрении дела N А17-7001/2014, вопреки позиции кассатора, не могут иметь преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора по причине иного состава участников процесса.
Материалы дела исследованы судом апелляционной инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в оспоренном судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права.
Несогласие заявителя с выводами апелляционной инстанций, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствуют о наличии в обжалованном судебном акте существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибки.
Оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.
В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по кассационной жалобе относятся на заявителя.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.10.2016 по делу N А17-2732/2016 Арбитражного суда Ивановской области оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Пономаревой Ольги Владимировны — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.Н.КАМАНОВА

Судьи Е.Г.КИСЛИЦЫН В.Ю.ПАВЛОВ