Требование: Об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа

Обстоятельства: Признаны незаконными действия ОАО "РЖД", выразившиеся в создании препятствий доступу на товарный рынок услуг оформления таможенного транзита экспедитору.
Решение: Требование удовлетворено, поскольку в силу наличия у перевозчика установленной законом обязанности представить оригиналы перевозочных документов непосредственно в таможенный орган отказ ОАО "РЖД" передать спорные документы экспедитору сам по себе не может расцениваться как злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением.

Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.02.2017 N Ф07-13175/2016 по делу N А52-4249/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Подвального И.О., Самсоновой Л.А., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Вальцевой О.В. (доверенность от 19.01.2017), от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Гордеева Э.В. (доверенность от 25.08.2016), от закрытого акционерного общества "Октрансвнештерминал" Смирновой Н.В. (доверенность от 25.07.2014), рассмотрев 25.01.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 05.07.2016 (судья Дегтярева Е.Ф.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2016 (судьи Докшина А.Ю., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А52-4249/2015,

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, Новая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727 (далее — ОАО "РЖД", Общество), обратилось в Арбитражный суд Псковской области в рамках дела N А52-4249/2015 с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области, место нахождения: 180017, г. Псков, Кузнецкая ул., д. 13, ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536 (далее — УФАС, Управление), от 11.09.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 16/10/15-ЕМ.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Октрансвнештерминал", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, Полтавская ул., д. 7, ОГРН 1099847001176, ИНН 7842419927 (далее — ЗАО "ОТВТ").
Также ОАО "РЖД" в рамках дела N А52-12/2016 обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления УФАС от 23.12.2015 о назначении административного наказания по делу N 92/15, которым Общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).
Определением Арбитражного суда Псковской области от 21.03.2016 дела N А52-12/2016 и А52-4249/2015 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением делу N А52-4249/2015.
Решением Арбитражного суда Псковской области от 05.07.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2016, требования ОАО "РЖД" удовлетворены в полном объеме, оспариваемые решение и постановление антимонопольного органа признаны соответственно недействительным и незаконным.
В кассационной жалобе УФАС просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить. Как указывает заинтересованное лицо, анализ рынка по оформлению таможенного транзита является нецелесообразным, поскольку данный рынок не может существовать отдельно от товарного рынка железнодорожных перевозок, по отношению к которому является смежным. Податель жалобы считает, что в ситуации, когда грузоотправители поручили оформление процедуры таможенного транзита экспедитору (ЗАО "ОТВТ"), ОАО "РЖД", зная о воле грузоотправителей, не должно было заявлять процедуру таможенного транзита от своего имени. По мнению антимонопольного органа, Общество должно было представлять оригинал перевозочных документов таможенному органу, а второй комплект документов — экспедитору ЗАО "ОТВТ", в связи с чем отказ в выдаче экспедитору второго комплекта документов привел к невозможности реализации предусмотренного законом права экспедитора на заявление таможенной процедуры таможенного транзита и осуществление предпринимательской деятельности.
В отзыве на кассационную жалобу ОАО "РЖД" просит оставить решение суда первой инстанции и постановления апелляционного суда без изменения, считая их законными и обоснованными.
В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель ЗАО "ОТВТ" согласился с позицией антимонопольного органа. Представитель ОАО "РЖД" против удовлетворения кассационной жалобы возражал.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, 16.12.2014 в УФАС из Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу поступила жалоба ЗАО "ОТВТ" на действия ОАО "РЖД", выразившиеся в отказе Линейного агентства фирменного транспортного обслуживания Себеж Санкт-Петербург — Витебского агентства фирменного транспортного обслуживания Октябрьского территориального центра фирменного транспортного обслуживания филиала ОАО "РЖД" — "Центр фирменного транспортного обслуживания" в выдаче экспедитору (ЗАО "ОТВТ") пакета документов для заявления таможенной процедуры таможенного транзита, что, по его мнению, создает препятствия доступу на товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, и является нарушением пункта 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
По данному факту 16.03.2015 Управлением в отношении Общества возбуждено дело N 16/10/15-ЕМ по признакам нарушения пункта 9 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.
В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что ЗАО "ОТВТ" является участником внешнеэкономической деятельности, выступает на пограничных станциях как экспедитор, получающий разрешение на транзит как от своего имени, так и от имени контрагента в соответствии с пунктом 4 статьи 214 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС), и оказывает услуги по получению разрешения на транзит грузов на основании договоров транспортной экспедиции, заключенных с грузоотправителями, грузополучателями. Согласно условиям таких договоров экспедитору ЗАО "ОТВТ" поручено совершать все необходимые операции по помещению товаров под таможенную процедуру таможенного транзита на пограничных железнодорожных станциях. В материалы дела представлены международные железнодорожные накладные, в графе 4 которых ("Особые заявления отправителя") указано "Для заявления таможенного транзита ЗАО "ОТВТ", договор N 24/09/2013-1-С/ТТ-06, Выдача оригиналов документов (экз. ЗАО "ОТВТ") ЖДПП Посинь см. графу 23)"; в графе 23 "Документы, приложенные отправителем" указано, что прикладываются дополнительный экземпляр дорожной ведомости и комплект документов для ЗАО "ОТВТ". Предоставление перевозчиком экземпляра пакета документов для экспедитора предусмотрено Соглашением о международном железнодорожном грузовом сообщении 1951 года (далее — СМГС). ЗАО "ОТВТ", оказывающее услуги транспортной экспедиции, обратилось по каждой из представленных в дело накладных с заявлениями к начальнику Линейного агентства фирменного транспортного обслуживания Себеж о предоставлении оригиналов транспортных накладных, необходимых для оформления таможенной процедуры таможенного транзита и предъявления таможенным органам. Однако в предоставлении указанных документов было отказано. Факт отказа перевозчиком в предоставлении экспедитору экземпляра товарно-транспортных и коммерческих документов, необходимых для заявления таможенной процедуры таможенного транзита подтверждается письмами от 27.03.2014 N 22, от 09.06.2014 N ТЦФТО/Ю-3-169, от 22.10.2014 РТД-4/4. Экспедитор ЗАО "ОТВТ", не получив оригиналы от ОАО "РЖД", подал транзитные декларации в таможенный орган в период 26.03.2014-27.03.2014 по спорным международным накладным с приложением копий дорожных ведомостей. Должностными лицами Себежской таможни приняты решения об отказе в регистрации транзитных деклараций по указанным накладным, поскольку в момент подачи транзитных деклараций не представлены товаротранспортные и коммерческие документы.
Решением УФАС от 11.09.2015 по делу N 16/10/15-ЕМ ОАО "РЖД" признано нарушившим пункт 9 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ в части создания препятствий доступу на товарный рынок услуг таможенного декларирования товаров для заявления таможенной процедуры таможенного транзита экспедитору — ЗАО "ОТВТ", выразившихся в отказе в выдаче второго комплекта товаросопроводительных и перевозочных документов и заявлению таможенной процедуры таможенного транзита от своего имени на станции Себеж Октябрьской железной дороги. Антимонопольным органом принято решение предписание не выдавать в связи с невозможностью восстановления нарушенных прав заявителя по оформлению таможенного транзита 26.03.2014-27.03.2014. Материалы дела переданы должностному лицу УФАС для возбуждения дела об административном правонарушении по части 2 статьи 14.31 КоАП РФ.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении N 92/15 постановлением Управления от 23.12.2015 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.31 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 100 000 руб.
Считая решение УФАС по делу о нарушении антимонопольного законодательства и постановление о привлечении к административной ответственности незаконными, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующими заявлениями, впоследствии объединенными в одно производство для их совместного рассмотрения.
Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу об отсутствии в материалах дела достаточных доказательств нарушения ОАО "РЖД" запрета, установленного пунктом 9 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем удовлетворили заявленные требования в полном объеме.
Исследовав материалы дела и доводы, изложенные УФАС в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа не находит оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в силу следующего.
В силу положений части 5 статьи 200, а также в соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта и привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, принявший соответствующий оспариваемый акт или решение о привлечении к административной ответственности.
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона N 135-ФЗ целями названного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения — отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
При этом запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам (пункт 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).
Таким образом, квалифицирующими признаками нарушения статьи 10 Закона N 135-ФЗ выступают доминирующее положение хозяйствующего субъекта на соответствующем товарном рынке и злоупотребление таким положением, то есть совершение этим субъектом действий (бездействия), негативно влияющих (способных повлиять) на определенную конкурентную среду и (или) законные интересы других лиц. Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды также правомерно руководствовались разъяснениями, приведенными в пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".
Согласно части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта — субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.
Исходя из положений статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" и поскольку приказом Федеральной службы по тарифам от 29.12.2004 N 435-Т ОАО "РЖД" включено в реестр субъектов естественных монополий по осуществлению деятельности в сфере оказания услуг железнодорожных перевозок и услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, суды обоснованно указали, что ОАО "РЖД" как владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозчик является субъектом естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок, на которого распространяются запреты, установленные частью 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, и на основании части 5 статьи 5 Закона N 135-ФЗ занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг железнодорожных перевозок.
Судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что в данном случае Управление с учетом пункта 9.5 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220) отдельно анализ рынка оформления таможенного транзита (и декларирования как его части) не проводило, полагая, что названный рынок является смежным по отношению к рынку железнодорожных перевозок и не может существовать отдельно от него.
Вместе с тем, делая такой вывод, антимонопольный орган конкретный товарный рынок не исследовал, не устанавливал состав хозяйствующих субъектов, действующих в качестве продавцов и покупателей, не определял его продуктовые и географические границы, тогда как ОАО "РЖД" является монополистом только в сфере оказания услуг оказания железнодорожных перевозок и услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а не услуг оформления таможенного транзита. При этом в оформлении таможенного транзита могут участвовать как перевозчик, в том числе таможенный перевозчик, так и экспедитор, если он является лицом государства — члена Таможенного союза (статья 186 ТК ТС).
При таких обстоятельствах выводы УФАС о том, что рынок оформления таможенного транзита является смежным по отношению к рынку железнодорожных перевозок, не могут быть признаны достаточно обоснованными и документально подтвержденными, на что правомерно обратили внимание судебные инстанции. В то же время в предмет доказывания по настоящему делу входит установление факта доминирования хозяйствующего субъекта на соответствующем товарном рынке, а также злоупотребление этим положением в форме создания препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.
Применительно к обстоятельствам настоящего дела из оспариваемого решения УФАС следует, что нарушение, совершенное ОАО "РЖД" и свидетельствующее о создании препятствий доступу ЗАО "ОТВТ" на рынок, выразилось в отказе в выдаче третьему лицу второго комплекта товаросопроводительных и перевозочных документов, необходимых для помещения товаров под таможенную процедуру таможенного транзита.
Однако в силу положений пункта 1 статьи 223 ТК ТС при перевозке товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита именно на перевозчика, независимо от того, является ли он декларантом этой таможенной процедуры, возлагается обязанность доставить товары и документы на них в установленные таможенным органом отправления сроки в место доставки товаров, следуя по определенному маршруту, если он установлен.
В соответствии со статьей 225 ТК ТС таможенная процедура таможенного транзита завершается после доставки товаров в место доставки, установленное таможенным органом отправления. Для завершения таможенной процедуры таможенного транзита перевозчик обязан представить таможенному органу назначения транзитную декларацию, а также имеющиеся у него другие документы.
Следовательно, у перевозчика возникает обязанность передать оригиналы перевозочных документов, а соответственно, и совершить таможенные операции, связанные с таможенным декларированием товаров в соответствии с таможенной процедурой.
В силу наличия у перевозчика установленной законом обязанности представить оригиналы документов непосредственно в таможенный орган отказ ОАО "РЖД" передать спорные документы экспедитору сам по себе не может расцениваться как злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением. Вместе с тем детальный и подробный анализ действий каждого из хозяйствующих субъектов антимонопольным органом в рассматриваемой ситуации не проводился, соответствующие выводы в решении УФАС отсутствуют.
В том числе суды правомерно отметили, что Управлением не исследован вопрос о том, существовал ли второй оригинал железнодорожной накладной, оформленный грузоотправителем специально для ЗАО "ОТВТ" и необходимый для оформления процедуры таможенного транзита. Данное обстоятельство антимонопольным органом в кассационной жалобе не опровергнуто.
При таком положении в силу требований статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ оспариваемое решение УФАС от 11.09.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 16/10/15-ЕМ не может быть признано законным и обоснованным, поскольку выводы Управления достаточными и бесспорными доказательствами не подтверждены.
Признание названного решения антимонопольного органа недействительным исключает привлечение ОАО "РЖД" к административной ответственности по части 2 статьи 14.31 КоАП РФ и влечет отмену постановления от 23.12.2015 о назначении административного наказания по делу N 92/15, поскольку наличие в действиях заявителя состава данного административного правонарушения не доказано.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов двух инстанций, получили надлежащую оценку и выводы судов не опровергают. Несогласие заявителя с оценкой доказательств и с толкованием судебными инстанциями норм СМГС и ТК ТС, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения названных нормативных актов, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 288 АПК РФ не имеется.
Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 05.07.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015 по делу N А52-4249/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области — без удовлетворения.

Председательствующий Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА

Судьи И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ Л.А.САМСОНОВА