Требование: Об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.9 КоАП РФ

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.01.2017 N 02АП-10008/2016 по делу N А29-4425/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 января 2017 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кононова П.И.,
судей Ившиной Г.Г., Немчаниновой М.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,
без участия в судебном заседании представителей сторон и третьего лица,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Региональной общественной организации "Коми республиканское общество охотников и рыболовов"
на решение Арбитражного суда Республики Коми от 18.10.2016 по делу N А29-4425/2016, принятое судом в составе судьи Махмутова Н.Ш.,
по заявлению Региональной общественной организации "Коми республиканское общество охотников и рыболовов" (ИНН: 1101470702, ОГРН: 1021100001218)
к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (ИНН: 1101481670, ОГРН: 1021100524345),
третье лицо: Сыктывкарская природоохранная межрайонная прокуратура,
о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

Региональная общественная организация Коми республиканское общество охотников и рыболовов (далее — заявитель, РОО "КРООиР", Организация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее — ответчик, Минприроды Республики Коми, Министерство) от 18.04.2016 N 68 о назначении административного наказания, предусмотренного статьей 7.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.
Определением Арбитражного суда Республики Коми от 22.06.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечена прокуратура Республики Коми в лице Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры (далее — прокуратура).
Решением Арбитражного суда Республики Коми от 18.10.2016 заявленные требования удовлетворены частично. Суд в порядке части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ изменил назначенное Обществу административное наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей на предупреждение.
Не согласившись с принятым решением, РОО "КРООиР" обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.
Заявитель приводит доводы об отсутствии в его действиях события и состава вменяемого административного правонарушения. По мнению заявителя, вывод суда о том, что под специальными разрешениями, применительно к диспозиции статьи 7.9 КоАП РФ, необходимо понимать договор аренды лесного участка и охотхозяйственное соглашение, не основан на положениях действующего законодательства, соответственно, квалификация действий Организации по использованию лесных участков без указанных соглашения и договора является необоснованной.
Минприроды Республики Коми в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения. Ответчик считает, что РОО "КРООиР" осуществляется пользование объектами животного мира без заключения договора аренды лесных участков; наличие события вменяемого заявителю административного правонарушения подтверждено имеющимися в материалах дела документами.
Прокуратура в представленном отзыве на апелляционную жалобу приводит доводы о законности и обоснованности оспариваемого решения суда и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. Третье лицо указывает, что договор аренды лесных участков у Организации отсутствует, следовательно, деятельность по использованию лесных участков на общей площадью 343 тыс. га является незаконной.
Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в апелляционной жалобе и отзывах на нее.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьего лица, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).
Как следует из материалов дела, Региональная общественная организация "Коми республиканское общество охотников и рыболовов" зарегистрирована в качестве юридического лица 03.02.2002 Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми.
10.03.2016 в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратуры поступили материалы об использовании РОО "КРООиР" лесного участка без договора аренды лесного участка на территории лесного фонда Усть-Цилемского района.
В ходе проверки административным органом было установлено нарушение, выразившееся в самовольном использовании Организацией лесных участков без специальных разрешений, а именно: РОО "КРООиР" осуществляет пользование объектами животного мира на основании долгосрочной лицензии от 23.12.2009 серии 11 N 000008, выданной Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми (сроком до 2034 года). Территория, необходимая для осуществления пользования охотничьими угодьями, предоставлена Организации на основании договора о предоставлении в пользование территории, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром от 23.12.2009 N 6. Границы предоставленных лесных участков установлены Приложением N 4 к распоряжению Главы Республики Коми от 10.12.2009 N 462-р на площади 343 тыс. га и расположены на землях лесного фонда в Усть-Цилемском районе. Вместе с тем заявителем охотхозяйственное соглашение и договор аренды лесного участка не заключались. Таким образом, заявитель осуществляет пользование охотничьими угодьями, расположенными на территории лесного фонда в Усть-Цилемском районе, в отсутствие охотхозяйственного соглашения, договора аренды лесного участка и проекта освоения лесов.
По факту выявленного нарушения 11.04.2016 в отношении РОО "КРООиР" заместителем начальника отдела федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах и организации охраны и защиты леса, заместителем старшего государственного лесного инспектора Республики Коми Ждановой О.В. составлен протокол об административном правонарушении N 7-06/2016, которым деяние Организации квалифицировано по статье 7.9 КоАП РФ.
Постановлением начальника Управления лесного хозяйства, старшего государственного лесного инспектора Республики Коми Шевелева С.В. от 18.04.2016 N 68 организация привлечена к административной ответственности по статье 7.9 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.
Не согласившись с данным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим требованием.
Арбитражный суд Республики Коми при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии в деянии РОО "КРООиР" события и состава вменяемого административного правонарушения. Вместе с тем суд на основании части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ изменил назначенное заявителю административное наказание, заменив административный штраф в размере 200 000 руб. на предупреждение.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ).
В силу статьи 7.9 КоАП РФ самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей (в ред. Федерального закона от 08.03.2015 N 46-ФЗ). До 20.03.2016 административный штраф для юридических лиц за совершение указанного административного правонарушения составлял от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
Объектом указанного правонарушения выступают лесные участки, права пользования ими. Объективная сторона данного правонарушения заключается в совершении активных противоправных действий, направленных на самовольное занятие лесных участков или их использование для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков.
Как следует из оспариваемого постановления Минприроды Республики Коми от 18.04.2016 N 68 РОО "КРООиР" вменено совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ, объективная сторона которого, по мнению административного органа, заключается в использовании для ведения охотничьего хозяйства лесного участка площадью 343 тыс.га на землях лесного фонда в Усть-Цилемском районе без специального разрешения на его использование, а именно без заключения договора аренды лесного участка и охотхозяйственного соглашения.
Повторно рассмотрев дело и исследовав все его материалы, арбитражный суд апелляционный инстанции приходит к выводу о недоказанности наличия в действиях Организации события и состава (объективной стороны) административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ, в связи со следующим.
Статьями 33, 36 — 37 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (в редакции, действовавшей в период предоставления РОО "КРООиР" лесных участков в 2009 году) было предусмотрено, что объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и договора о предоставлении в пользование территории (акватории). Как следует из материалов настоящего дела, РОО "КРООиР" заняло и использует участки лесного фонда площадью 343 тыс. га в целях пользования объектами животного мира на основании долгосрочной лицензии серии II N 0000008 от 23.12.2009 г. со сроком действия до 10.12.2034 г. и договора о предоставлении в пользование территории (акватории), необходимой для осуществления пользования животным миром от 23.12.2009 г. N 6, заключенного на срок до 10.12.2034 г. В этой связи в действиях Общества отсутствует самовольное занятие указанных лесных участков, образующее первую составную часть объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ.
Не усматривается в указанных действиях Организации и использования соответствующих лесных участков без специального разрешения, которое образует вторую составную часть объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ, в связи со следующим.
Как следует из материалов дела, при проведении в марте 2016 года Сыктывкарской природоохранной межрайонной прокуратурой проверки в отношении РОО "КРООиР" было установлено, что данное юридическое лицо использует для ведения охотничьего хозяйства участки лесного фонда без заключения охотхозяйственного соглашения и договора аренды. На момент проведения указанной проверки отношения, связанные с осуществлением видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, были урегулированы Федеральным законом от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее — Закон N 209-ФЗ, Закон об охоте), согласно части 1 статьи 25 которого для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства земельные участки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и (или) в целях, не связанных с их размещением, в соответствии с данным Федеральным законом, земельным законодательством и лесным законодательством.
Статья 27 Закона N 209-ФЗ устанавливает, что в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет (часть 1).
По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, указанные в части 2 статьи 25 настоящего Федерального закона земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий (часть 2).
В силу пунктов 4 и 7 части 4 статьи 27 Закона N 209-ФЗ охотхозяйственное соглашение включает в себя, в том числе условие о годовом размере арендной платы за предоставляемые в аренду и расположенные в границах охотничьего угодья земельные участки и лесные участки, рассчитанный исходя из минимальных размеров арендной платы, и годовой размер сборов за пользование объектами животного мира, а также обязательство органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, заключившим охотхозяйственное соглашение, в аренду на срок действия охотхозяйственного соглашения без проведения торгов указанные в части 2 статьи 25 настоящего Федерального закона земельные участки и лесные участки.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 4.1 Постановления от 25.06.2015 N 17-П, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, допущенным к долгосрочному пользованию животным миром в целях охоты на основании Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", со дня вступления в силу Закона об охоте предоставлена возможность по собственному выбору либо продолжить осуществление своего права в соответствии с долгосрочной лицензией, либо в установленном порядке заключить без проведения аукциона охотхозяйственное соглашение с соблюдением предусмотренных законом условий. В случае заключения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями охотхозяйственного соглашения они приобретают все права охотпользователей, закрепленные Законом об охоте, в том числе не принадлежащие обладателям долгосрочных лицензий. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, в установленном порядке инициировавшие процедуру заключения охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона до вступления в силу настоящего Постановления, вправе завершить ее с применением правил, предусмотренных в части 1 статьи 27 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то есть заключить на срок от 20 до 49 лет.
Из системного анализа приведенных положений законодательства об охоте и сохранении охотничьих ресурсов следует, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, допущенным к долгосрочному пользованию животным миром в целях охоты на основании Федерального закона "О животном мире", со дня вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставлена возможность по собственному выбору либо продолжить осуществление своего права в соответствии с долгосрочной лицензией, либо в установленном порядке заключить без проведения аукциона охотхозяйственное соглашение с соблюдением предусмотренных законом условий. Следовательно, заключение охотхозяйственных соглашений является правом, а не обязанностью охотпользователей, использующих участки лесного фонда на основании ранее выданных им долгосрочных лицензий и договоров о предоставлении в пользование территорий (акваторий), сроки действия которых не истекли.
По смыслу нормы части 2 статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — ЛК РФ) в редакции, действовавшей на момент проведения в отношении РОО "КРООиР" прокурорской проверки и на момент вынесения Минприроды Республики Коми оспариваемого постановления договор аренды на лесные участки, передаваемые в охотпользование, подлежит заключению после заключения соответствующего охотхозяйственного соглашения, заключение которого в данном случае, как уже было отмечено выше, является правом, а не обязанностью Общества. В этой связи отсутствие заключенных на часть используемых Организацией для ведения охотничьего хозяйства лесных участков договоров аренды не могло быть квалифицировано административным органом как нарушение статьи 36 ЛК РФ, образующее событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ.
Кроме того, по убеждению арбитражного апелляционного суда, использование лесных участков без заключенных охотхозяйственного соглашения и договоров аренды не может быть квалифицировано как использование их без специального разрешения в связи со следующим.
В силу части 2 статьи 36 ЛК РФ лесные участки предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на основании охотхозяйственных соглашений, и заключенных в соответствии с федеральным законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и договором аренды лесных участков. При этом ЛК РФ не содержит понятия "специальное разрешение на использование лесных участков" и соответственно не регламентирует основания и порядок выдачи таких разрешений. Вместе с тем, исходя из анализа действующего федерального административного законодательства, в частности положений пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" специальные разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов деятельности или совершение конкретных действий выдаются физическим и юридическим лицам компетентными органами исполнительной власти в ходе осуществления возложенных на них функций по контролю и надзору в односторонне властном порядке, без заключения с указанными лицами каких-либо договоров (соглашений). В этом смысле применительно к обстоятельствам настоящего дела специальным разрешением выступает долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира, выданная РОО "КРООиР". Следовательно, заключаемый между органом исполнительной власти и физическим или юридическим лицом договор, представляющий собой волеизъявление двух сторон, не может признаваться специальным разрешением, выдаваемым указанным органом в односторонне властном порядке. Данные документы обладают различной правовой природой и действия по их оформлению осуществляются в рамках разных режимов правового регулирования. В связи с изложенным содержащийся в оспариваемом постановлении Минприроды Республики Коми от 18.04.2016 N 68 вывод о том, что отсутствие охотхозяйственного соглашения и договора аренды лесного участка следует понимать как отсутствие специального разрешения пользование данным участком и квалифицировать по статье 7.9 КоАП РФ не основан на положениях действующего федерального законодательства, в том числе и ЛК РФ. Положения ЛК РФ, в том числе его статьи 36 не содержат каких-либо норм, приравнивающих охотхозяйственное соглашение и договор аренды лесного участка к специальному разрешению на пользование таким участком.
Ссылки ответчика в отзыве на апелляционную жалобу на решение Усть-Цилемского районного суда Республики Коми от 08.06.2015 по гражданскому делу N 2-46/2015, как имеющее преюдициальное значение для разрешения настоящего дела, арбитражный апелляционный суд считает несостоятельными, поскольку, во-первых, содержащаяся в них юридическая оценка судом общей юрисдикции фактических обстоятельств по смыслу части 3 статьи 69 АПК РФ не имеет преюдициального значения, а во-вторых, данные обстоятельства подлежат оценке в контексте диспозиции статьи 7.9 КоАП РФ, то есть с точки зрения наличия или отсутствия признаков предусмотренного данной нормой административного правонарушения.
Помимо изложенного выше арбитражный суд апелляционной инстанции считает необходимым указать на следующее обстоятельство.
Федеральным законом от 23.06.2016 N 206-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2017, изменена редакция статьи 36 ЛК РФ. Согласно части 1 статьи 36 ЛК в новой редакции использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства осуществляется на основании охотхозяйственных соглашений с предоставлением или без предоставления лесных участков. Таким образом, нормами статьи 36 ЛК РФ в новой редакции не предусмотрено обязательное заключение охотпользователями договоров аренды используемых лесных участков. В силу ч. 2 ст. 36 ЛК РФ необходимость их заключения обусловлена условиями использования лесов при ведении охотхозяйственной деятельности. В этой связи в действиях РОО "КРООиР" в настоящее время отсутствует нарушение правил пользования лесными участками для ведения охотничьего хозяйства, выражающееся в пользовании ими без заключения договоров аренды, а соответственно в силу нормы части 2 статьи 1.7 КоАП РФ событие и состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ.
На основании вышеизложенного, оспариваемое постановление Минприроды Республики Коми от 18.04.2016 N 68 о назначении РОО "КРООиР" административного наказания по статье 7.9 КоАП РФ является незаконным и подлежит отмене. В этой связи решение Арбитражного суда Республики Коми от 12.10.2016 по настоящему делу следует отменить и принять по делу новый судебный акт о признании незаконным и отмене постановления Минприроды Республики Коми от 18.04.2016 N 68 о назначении Организации административного наказания по статье 7.9 КоАП РФ.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктами 3 и 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

апелляционную жалобу Региональной общественной организации "Коми республиканское общество охотников и рыболовов" удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Республики Коми от 18.10.2016 по делу N А29-4425/2016 отменить и принять по делу новый судебный акт.
Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 18.04.2016 N 68 о назначении Региональной общественной организации "Коми республиканское общество охотников и рыболовов" административного наказания, предусмотренного статьей 7.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей признать незаконным и отменить.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 30.12 — 30.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа

Председательствующий П.И.КОНОНОВ

Судьи Г.Г.ИВШИНА М.В.НЕМЧАНИНОВА