Требование: О признании недействительными пунктов предписания надзорного органа, выданного по итогам проведенной плановой выездной проверки

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.01.2017 N 02АП-10770/2016 по делу N А28-10554/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 18 января 2017 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Кононова П.И., Черных Л.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя — Сысуевой О.А., действующей на основании доверенности от 12.01.2017,
представителя ответчика — Черанева А.И., действующего на основании доверенности от 06.09.2016,
рассмотрев апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Кировской области и Республике Марий Эл Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
на решение Арбитражного суда Кировской области от 08.11.2016
по делу N А28-10554/2016, принятое судом в составе судьи Андриянова А.А.,
по заявлению Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Зенит" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу (ИНН: 4342003058, ОГРН: 1024300821984)
к Межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора по Кировской области и Республике Марий Эл Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН: 4345264234, ОГРН: 1094345016314)
о признании недействительным предписания в части,

установил:

Федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Зенит" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу (далее — заявитель, ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2 предписания Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Кировской области и Республике Марий Эл Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее — ответчик, Управление, надзорный орган) от 28.06.2016 N 382-и, выданного Учреждению по итогам проведенной в отношении него плановой выездной проверки.
Решением суда от 08.11.2016 требование заявителя удовлетворено, пункты 1, 2 оспариваемого предписания Управления признаны недействительными.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, надзорный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Ответчик настаивает на том, что Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, устанавливают единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации, а задачами Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее — Закон N 196-ФЗ) являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав из законных интересов, а также интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий, в том числе в отношении пассажиров, при этом вне зависимости от того, является пассажир лицом, заключившим договор перевозки, или работником предприятия, находящимся в принадлежащем последнему транспортном средстве. По убеждению Управления, Закон N 196-ФЗ распространяется на всех лиц, эксплуатирующих транспортные средства, и вводит дополнительные требования по обеспечению безопасности дорожного движения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, вне зависимости от того, осуществляется такая перевозка для собственных нужд или для целей оказания услуг третьим лицам. Поскольку ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва ежедневно на принадлежащем ему автобусе осуществляет перевозку своих работников от места их проживания до места расположения Учреждения, ответчик полагает, что оно обязано обеспечивать безопасность таких перевозок в соответствии с требованиями Закона N 196-ФЗ. Также Управление обращает внимание на то, что приказом от 28.09.2016 N 343 пункт 2 оспариваемого предписания от 28.06.2016 N 382-и был отменен в части прохождения ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения Вологжаниным В.Н. профессиональной подготовки.
Заявитель представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы надзорного органа и не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемого решения.
В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы и требования, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить; представитель ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с Уставом ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва предметом деятельности комбината является обеспечение приемки материальных ценностей на хранение в государственный материальный резерв, количественной и качественной сохранности материальных ценностей и, по указанию Территориального управления или Росрезерва, выпуска материальных ценностей из государственного материального резерва.
В рамках осуществления основной деятельности Учреждение оказывает погрузочно-разгрузочные работы и транспортные услуги при поставке материальных ценностей в государственный материальный резерв и выпуске материальных ценностей из государственного материального резерва.
Для этих целей комбинату выдана лицензия на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте.
Согласно сведениям Единого государственного реестра юридических лиц основным и единственным видом осуществляемой Учреждением деятельности является хранение и складирование нефти и продуктов ее переработки (код ОКВЭД 52.10.21).
В период с 15.06.2016 по 28.06.2016 сотрудниками надзорного органа на основании приказа руководителя Управления от 16.05.2016 N 382-и в отношении ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва проведена плановая выездная проверка соблюдения при осуществлении деятельности обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами в сфере автомобильного транспорта.
В ходе проверочных мероприятий выявлено следующее:
1) в нарушение пункта 5 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15.01.2014 N 7 (далее — Правила N 7), на предприятии не организовано проведение проверок соблюдения мероприятий, указанных в подпунктах 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, утвержденного названным выше приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее — Перечень мероприятий), не реже одного раза в квартал, а также в пунктах 1.1, 1.2, 1.7 Перечня мероприятий, не реже одного раза в шесть месяцев в отношении должностного лица Вологжанина В.Н., ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения;
2) в нарушение пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, подпункта 1 пункта 8 Правил N 7, пункта 16.3 Профессиональных и квалификационных требований к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.09.2015 N 287, должностное лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, — Вологжанин В.Н. — не соответствует профессиональным и квалификационным требованиям к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом;
3) в нарушение статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее — Закон N 259-ФЗ), пункта 16 Обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 18.09.2008 N 152, оформление путевых листов не соответствует установленным требованиям: не во всех путевых листах указывается ФИО медицинского работника при проведении предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей.
Результаты проверки и выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 28.06.2016 N 382-и.
В этот же день в адрес ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва выдано обязательное для исполнения предписание N 382-и, в котором под соответствующими указанным выше пунктами перечислены выявленные нарушения и предложено принять следующие меры по их устранению:
1) осуществить контроль в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения;
2) должностному лицу, ответственному за обеспечение безопасности дорожного движения, пройти профессиональную переподготовку;
3) оформлять путевые листы в соответствии с нормативными требованиями.
Не согласившись с пунктами 1, 2 предписания Управления, полагая, что Учреждение не относится к числу юридических лиц, на которых возложена обязанность по наличию должностного лица, ответственного за безопасность дорожного движения, ввиду чего к нему не могут быть предъявлены и требования об осуществлении контроля за указанным должностным лицом и о соответствии этого лица профессиональным и квалификационным требованиям, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании предписания надзорного органа в указанной части недействительным.
Суд первой инстанции согласился с доводами ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва о том, что предусмотренная вмененными Учреждению нормами транспортного законодательства публичная обязанность лиц, эксплуатирующих транспортные средства, возлагается на последних только в случае, если ими осуществляется деятельность по перевозке пассажиров и грузов и такой вид деятельности является для них основным. Учитывая, что заявитель является федеральным государственным казенным учреждением, имеющим специальный характер деятельности, и не осуществляет деятельность по перевозке пассажиров и грузов в порядке оказания транспортных услуг третьим лицам, а использует имеющиеся у него транспортные средства для достижения целей своей деятельности, суд признал, что ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва не является юридическим лицом, обязанным соблюдать требования пунктов 1, 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, а также основанные на нем положения иных нормативных правовых актов, относящихся к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в порядке оказания транспортных услуг третьим лицам. В этой связи требование Учреждения было удовлетворено, пункты 1, 2 предписания надзорного органа признаны недействительными.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел основания для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки, в части чего замечаний у Учреждения не имелось, выяснению подлежит наличие у него обязанности по соблюдению указанных в предписании положений закона и выполнению приведенных в нем мероприятий.
По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. Возложение на лицо обязанности, не являющейся для него обязательной, влечет нарушение прав такого лица.
Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации установлены Законом N 196-ФЗ.
В соответствии с положениями статьи 20 Закона N 196-ФЗ установленные ими требования по обеспечению безопасности дорожного движения распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих транспортные средства, как в целях оказания услуг, так и для собственных нужд. Вместе с тем отдельные требования из числа перечисленных в статье 20 названного Закона, исходя из их содержания, обязательны лишь для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств в целях оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов. К числу таких требований, относятся, в частности, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 Закона требование соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и предусмотренные пунктом 4 статьи 20 Закона требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.
Правила N 7 разработаны и утверждены Министерством транспорта Российской Федерации во исполнение статьи 20 Закона N 196-ФЗ и в силу пункта 2 определяют основные задачи и требования по обеспечению безопасности при организации и осуществлении перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, предназначенных для перевозок пассажиров и грузов.
По смыслу взаимосвязанных положений названных Правил их требования распространяются на организации и предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в качестве систематической предпринимательской деятельности.
Профессиональные и квалификационные требования к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.09.2015 N 287, также содержат указание на их принятие в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ и определяют соответствующий указанному выше круг субъектов, на которых данные требования распространяются.
Понятие деятельности по осуществлению перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в нормах Закона N 196-ФЗ не закреплено.
Пунктом 1 статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) установлено, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.
Услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа оказываются на основании договора перевозки, согласно которому перевозчик обязуется доставить пассажира (груз, багаж) а пассажир (отправитель груза, багажа) обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату (статьи 784 — 786 ГК РФ).
Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, являются предметом правового регулирования Закона N 259-ФЗ.
Указанный Закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (часть 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ).
Согласно пункту 12 статьи 2 Закона N 259-ФЗ пассажир — это физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования транспортного средства.
Оценивая с позиции вышеуказанных законоположений деятельность Учреждения, связанную с эксплуатацией транспортных средств исключительно для собственных нужд, следует признать, что сам по себе факт наличия на балансе заявителя транспортных средств не свидетельствует об оказании услуг по перевозке пассажиров, и такой вывод не прослеживается из вышеприведенных законоположений. Использование транспортных средств в целях оперативного решения уставных задач в отсутствие договоров перевозки не образует деятельности, требующей выполнения специальных требований, несоблюдение которых усмотрено надзорным органом в деятельности ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва.
ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва к предприятиям транспорта не относится и не является организацией, для которой деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров является основной. Следовательно, возложение на него указанных в пунктах 1, 2 оспариваемого предписания Управления обязанностей является незаконным и влечет нарушение прав и законных интересов заявителя.
Ссылка Управления на пункт 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в подтверждение того, что к перевозкам в числе прочего относится деятельность, осуществляемая для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя, не опровергает сделанный выше вывод, поскольку ни безопасность дорожного движения, ни отношения в области перевозок не входят в предмет регулирования названного Федерального закона, а используемые в нем термины применяются исключительно для целей данного Закона.
Позиция надзорного органа, заключающаяся в том, что положения Закона N 196-ФЗ в полном объеме распространяются на всех лиц, эксплуатирующих транспортные средства, безотносительно к тому обстоятельству, является ли пассажир данного транспортного средства лицом, заключившим договор перевозки, или работником предприятия, находящимся в принадлежащем последнему транспортном средстве, основана на ошибочном использовании понятия "пассажир", приведенного в Правилах дорожного движения. Между тем общие условия перевозок определены Законом N 259-ФЗ, используемое в котором понятие "пассажир" не является идентичным с содержащимся в Правилах дорожного движения. Предлагаемое ответчиком понятие в данном случае неприменимо в целях недопущения смешения самостоятельных видов деятельности, в отношении которых действующим транспортным законодательством предусмотрено два вида федерального государственного надзора в сфере эксплуатации автомобильного транспорта: федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, осуществляемый органами ГИБДД МВД России и органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (статья 30 Закона N 196-ФЗ) и государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, осуществляемый органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (статья 3.1 Закона N 259-ФЗ).
Как указано выше, круг обязанностей различных субъектов, эксплуатирующих транспортные средства, Законом N 196-ФЗ дифференцирован, при этом, вопреки мнению Управления, именно цель осуществления перевозки имеет существенное значение для точного определения объема обязательных требований, которые подлежат соблюдению тем или иным субъектом.
Ссылка ответчика на наличие возможности у работников Учреждения добраться до места работы городским транспортом, при проверке не устанавливалась, кроме того, не опровергает вышеприведенные выводы.
При таких обстоятельствах в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания оспариваемого предписания недействительным в части оспариваемых заявителем пунктов (1, 2).
Указание в апелляционной жалобе Управления на то обстоятельство, что приказом от 28.09.2016 N 343 пункт 2 оспариваемого предписания от 28.06.2016 N 382-и был отменен, не свидетельствует об отсутствии предмета спора, поскольку пункт 2 предписания отменен лишь в части прохождения профессиональной подготовки ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения Вологжаниным В.Н., однако само по себе требование о наличии в ФГКУ комбинат "Зенит" Росрезерва лица, ответственного за безопасность дорожного движения, с предъявлением к нему соответствующих требований исключено не было, что не позволяет считать спорный пункт предписания отмененным.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, вместе с тем они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 08.11.2016 по делу N А28-10554/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика — без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос об уплате Управлением государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 08.11.2016 по делу N А28-10554/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Кировской области и Республике Марий Эл Федеральной службы по надзору в сфере транспорта — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 — 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий Г.Г.ИВШИНА

Судьи П.И.КОНОНОВ Л.И.ЧЕРНЫХ