Требование: О признании незаконным решения о нарушении антимонопольного законодательства

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2017 N 06АП-7185/2016 по делу N А80-404/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 18 января 2017 года.
Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Песковой Т.Д.,
судей Балинской И.И., Харьковской Е.Г.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутенко А.А.
при участии в заседании:
от Администрации Анадырского муниципального района: представитель не явился;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу: представитель не явился;
от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, — Калининой Натальи Геннадьевны: представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу
на решение от 21.10.2016
по делу N А80-404/2016
Арбитражного суда Чукотского автономного округа
принятое судьей Дерезюк Ю.В.
по заявлению Администрации Анадырского муниципального района
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу
о признании незаконным решения о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 46/01-37/16 от 26.07.2016
третье лицо Калинина Наталья Геннадьевна

установил:

Администрация Анадырского муниципального района (далее — администрация) обратилась в Арбитражный суд Чукотского автономного округа с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу (далее — антимонопольный орган, УФАС по ЧАО) о признании незаконным решения о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 46/01-37/16 от 26.07.2016.
Определением Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 14.09.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечена гражданка Калинина Наталья Геннадьевна (далее — гр. Калинина Н.Г.).
Решением Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 21.10.2016 заявленные требования удовлетворены, решение антимонопольного органа по делу N 46/01-37/16 от 26.07.2016 признано недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в связи с незаконностью и необоснованностью судебного акта и принять новое решение об отказе заявленных требований администрации.
В обосновании доводов жалобу УФАС по ЧАО указал на то, что избранный администрацией способ предоставления муниципального имущества в аренду гр. Калининой Н.Г. без проведения торгов, исключил конкуренцию между иными потенциальными участниками рынка, которые имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества в аренду, в связи с чем, считает решения и предписание антимонопольного органа являются правомерными.
Кроме того, поставил под сомнение факт отмены спорного постановления администрации от 07.09.2015 N 462, которым гр. Калининой Н.Г. передано в аренду нежилое помещение постановлением от 18.04.2016 N 217, на момент возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела N 46/01-37/16.
В судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции представители лиц, участвующих в деле, не явились.
Администрация представила отзыв на жалобу, в котором отклонила позицию заявителя жалобы и просила решение суда оставить без изменения; одновременно заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.
На основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства.
Суд апелляционной инстанции на основании положений части 1 статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в деле доказательствам.
Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.
Из материалов дела следует, что Прокуратурой Анадырского района в соответствии с заданием Прокуратуры Чукотского автономного округа в марте 2016 года проведена проверка исполнения органами местного самоуправления законодательства при отчуждении и предоставлении в аренду недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Проверкой прокуратуры установлено, что постановлением администрации N 462 от 07.09.2015 Калининой Н.Г. в аренду передано с 10.09.2015 нежилое помещение, расположенное по адресу Чукотский АО, п. Беринговский, ул. Строительная, д. 19, общей площадью 32,9 кв. м, (далее — нежилое помещение) сроком на 11 месяцев.
Информация о результатах проверки и подтверждающие документы направлены в антимонопольный орган.
Антимонопольным органом администрации выдано предупреждение от 01.04.2016 N 335/3 о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Администрации надлежало отменить постановление от 07.09.2015 N 462 и расторгнуть договор аренды.
Антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и по результатам его рассмотрения вынесено решение от 26.07.2016 N 46/01-37/16 (далее — оспариваемое решение).
В оспариваемом решении антимонопольный орган, установив факт вынесения постановления о передаче нежилого помещения, являющегося муниципальной собственностью, физическому лицу без проведения установленной законом процедуры проведения торгов, признал администрацию нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.
Антимонопольный орган, со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон о защите конкуренции, Правила, утвержденные Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 N 67, пришел к выводу, что передача администрацией муниципального имущества конкретному субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) исключает возможность в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права в целях осуществления хозяйственной деятельности.
Не согласившись с решением антимонопольного органа, администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.
В соответствии с Уставом Анадырского муниципального района, Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, к которым, в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.
В силу частей 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Перечень муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, установлен статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Из приведенных положений закона следует, что право передавать муниципальное имущество в аренду любому лицу и на те цели, которые установлены для данного имущества, следует из полномочий органов местного самоуправления, такое право может быть реализовано исключительно в соответствии с законом.
Как следует из материалов дела и установлено судом, помещение общей площадью 32,9 кв. м, расположено на первом этаже дома по адресу ЧАО, п. Беринговский, ул. Строительная, д. 19, относится к категории нежилых помещений, внесено в реестр муниципального имущества Анадырского муниципального района и является имуществом его казны, что подтверждается выпиской из Реестра муниципального имущества от 13.10.2016 N 07/01-15/113.
На основании заявления гр. Калининой Н.Г. от 19.08.2015 постановлением от 07.09.2015 N 462 администрация приняла решение о предоставлении нежилого помещения в аренду.
Из разъяснений, данных в пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 (ред. от 25.12.2013) "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", статьями 30 — 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов.
Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
Указанной нормой установлены исключения из общего правила, когда проведение конкурсов или аукционов не является обязательным.
Вместе с тем, рассматриваемый случай передачи в аренду муниципального имущества, физическому лицу в целях использования для личных хозяйственных нужд, не является исключением из общего правила заключения договоров аренды, установленного частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.
Как верно указал суд первой инстанции, приведенная норма Закона о защите конкуренции устанавливает прямую обязанность заключать договоры аренды по результатам проведения конкурсов и аукционов, при этом законодателем установлен критерий только в отношении статуса такого имущества — оно должно быть государственным или муниципальным, а исключений по субъектному составу арендаторов такого имущества — физические, юридические либо иные лица, вне зависимости от осуществления предпринимательской или иной хозяйственной деятельности, данная норма не содержит, за исключением тех случаев, которые прямо в ней поименованы.
В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, дача разъяснений по вопросам применения антимонопольного законодательства, относится к полномочиям федеральной антимонопольной службы.
Федеральной антимонопольной службой в письме от 24.04.2014 N ЦА/16309/14 "О направлении разъяснений применения статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" разъяснено, передача государственного или муниципального имущества конкретному лицу без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного лица преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права.
Непроведение торгов при предоставлении прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества физическим лицам будет являться нарушением статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, за исключением случаев предоставления имущества, предусмотренных статьей 17.1 Закона о защите конкуренции.
С учетом изложенного, выводы антимонопольного органа о том, что муниципальное имущество для личных хозяйственных нужд может быть предоставлено физическому лицу, не занимающемуся предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью, без проведения торгов, являются правомерными.
При этом из пояснений представителя администрации, судом первой инстанции установлено, что фактически спорное имущество гражданке Калининой Н.Г. не предоставлялось, договор аренды не заключался, имущество по акту не передавалось, а принятое постановление от 07.09.2015 N 462 отменено постановлением от 18.04.2016 N 217 до возбуждения дела антимонопольным органом. Ни при подготовке к рассмотрению дела, ни при его рассмотрении антимонопольным органом данные обстоятельства не выяснялись, документы не запрашивались. Оспариваемым решением оценка данным обстоятельствам не дана.
В силу статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, а также из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Исходя из положений статей 307, 606 ГК РФ, право аренды возникает из договора аренды.
В связи с чем, судом первой инстанции обоснованно признано, что сам по себе факт вынесения администрацией постановления о принятии решения о предоставлении муниципального имущества в аренду не может являться основанием возникновения права аренды помещения, поскольку право владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества наступает с момента фактической передачи имущества арендатору в силу положений статьи 606 ГК РФ., что в свою очередь не свидетельствует о нарушении положений Закона о защите конкуренции.
Кроме того, согласно части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия вправе запрашивать у лиц, участвующих в деле, документы, сведения и пояснения в письменной или устной форме по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела, привлекать к участию в деле иных лиц.
Судом первой инстанции установлено, что комиссией антимонопольного органа какие-либо документы или пояснения по факту отсутствия договора аренды с гражданкой Калининой Н.Г., а также действия постановления от 07.09.2015 N 462 не запрашивались.
При рассмотрении дела и вынесении оспариваемого решения антимонопольный орган не предпринял достаточных мер для установления фактических обстоятельств дела, в связи с чем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для признания неправомерными действий администрации, как нарушающие часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции и признал решение антимонопольного органа в данной части недействительным.
Признавая решение антимонопольного органа незаконным в части вменения администрации нарушений пункта 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).
Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Как установлено судом, антимонопольный орган не исследовал действительные либо возможные последствия по факту принятия администрацией постановления о передаче имущества в аренду (в период его действия с 07.09.2015 до 18.04.2016) в отсутствие заключенного договора аренды и фактического предоставления имущества, не дал им оценки как негативным в отношении определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства (как то статус и целевое предназначение спорного имущества, возможность использования данного имущества иными хозяйствующими субъектами и круг таких субъектов), не установил конкретный товарный рынок и его участников, ограничившись в оспариваемом решении лишь выводом о том, что непроведение торгов тогда когда этого требует закон, всегда является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Поскольку нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют не любые действия органов власти, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, выяснению подлежит наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, что антимонопольным органом сделано не было.
Таким образом, проанализировав приведенные нормы права с учетом обстоятельств настоящего дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что вынесение спорного постановления о предоставлении в аренду недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности без заключения договора аренды и передачи имущества, а также констатация действий органов местного самоуправления, по мнению антимонопольного органа, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом (неопределенным кругом лиц) не является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку не всегда приводит к негативным последствиям для конкурентной среды.
Таким образом, приведенные в жалобе доводы апелляционным судом признаются несостоятельными и не влияющими на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.
С учетом изложенного, правовых оснований для отмены обжалуемого решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 258, 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 21.10.2016 по делу N А80-404/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Т.Д.ПЕСКОВА

Судьи И.И.БАЛИНСКАЯ Е.Г.ХАРЬКОВСКАЯ