Требование: О признании недействительными представления в части требования о рассмотрении информации о нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, предписания в части требования принять меры к возмещению причиненного ущерба и устранить нарушения

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2017 N 07АП-11296/2016 по делу N А45-11693/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16.01.2017
Седьмой арбитражный апелляционный суд
в составе:
председательствующего Павлюк Т.В.
судей: Усаниной Н.А.
Хайкиной С.Н.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Белозеровой А.А.
при участии:
от заявителя: Беспятов И.В., представитель по доверенности от 22.11.2016, паспорт;
от заинтересованных лиц: Хомякова О.В., представитель по доверенности от 11.01.2017, паспорт; Никулина Н.Г., представитель по доверенности от 26.01.2017, паспорт; Алоп А.В., представитель по доверенности от 11.01.2017, паспорт; Воскресенская Е.В., представитель по доверенности от 11.01.2017, паспорт;
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу
контрольного управления Новосибирской области (07ап-11296/16)
на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21.10.2016 по делу N А45-11693/2016 (судья Попова И.В.)
по заявлению Администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (632387, Новосибирская область, г. Куйбышев, ул. Краскома, 37) к контрольному управлению Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, пр. Красный, 18) о признании недействительными в части представление N 03-19-06 от 30.03.2016 и предписание N 03-21-04 от 01.04.2016,

установил:

Администрация города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (далее — заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением, уточненном в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Контрольному управлению Новосибирской области (далее по тексту — заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительными — представления N 03-19-06 от 30.03.2016 в части требования о рассмотрении информации о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившиеся в нецелевом использовании денежных средств по нарушениям, указанным в пунктах 1.1, 1.3, и пункте 1.4 в оспариваемой части (по оплате труда муниципальных служащих сверх установленного норматива в сумме 2840 938 руб. 83 коп. и по оплате труда лиц, замещающих должности, предусмотренные штатным расписанием в сумме 4 106 руб. 99 коп.). — предписания N 03-21-04 от 01.04.2016, выданное Контрольным управлением Новосибирской области в части требования принять меры к возмещению причиненного ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 739 116 руб. 53 коп. и устранения нарушения, выразившегося в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области 2 845 045 руб. 82 коп.
Решением суда от 21.10.2016 (резолютивная часть объявлена судом 18.10.2016) заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в удовлетворении заявленных требований отказать. Апелляционная жалоба мотивирована нарушением норма материального права, несоответствием выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела. Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.
Заявитель в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), представитель в судебном заседании, доводы жалобы отклонил, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
В судебном заседании представители апеллянта доводы апелляционной жалобы поддержали, настаивали на ее удовлетворении.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв, заслушав представителей лиц участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.
Как установлено судом первой инстанции, Контрольным управлением проведена плановая проверка Администрации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
В ходе проверки Контрольным управлением выявлены нарушения, зафиксированные в акте проверки от 29.01.2016.
По результатам рассмотрения акта проверки Контрольное управление выдало Администрации представление N 03-19-06 от 30.03.2016 и предписание от 01.04.2016 N 03-21-04.
Как следует из представления Администрации необходимо рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства и в течение 30 дней принять меры по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, о результатах рассмотрения и принятых мерах информировать Контрольное управление.
Согласно предписанию от 01.04.2016 Администрации предписано в течение 60 календарных дней принять меры к возмещению причиненного указанными нарушениями ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 1 276 646 руб. 53 коп., и устранить нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области — 2 955 122 руб. 66 коп.
Не согласившись с нарушениями, указанными в оспариваемом представлении, предписании — в пунктах 1.1., 1.3 в полном объеме и частично с нарушениями, указанными в пункте 1.4, а именно в нецелевом использовании денежных средств, выразившихся в направлении: — субвенции, полученной в соответствии с Законом Новосибирской области от 11.12.2005 N 345-03 "О порядке создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области" из областного бюджета Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности специалистов комиссии по делам несовершеннолетних, не предусмотренные штатным расписанием. Сумма нецелевого использования — 1965,33 руб. (пункт 1.1 представления и пункт 1.1 предписания) — денежных средств, полученных из резервных фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, не относящихся к непредвиденным расходам. Сумма нецелевого использования — 360 000 руб. (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания) — денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате муниципальным казенным учреждением города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области "Городская служба дорожного хозяйства" текущих расходов по содержанию дорог и территории за счет средств выделенных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации. Сумма нецелевого использования — 377 151 руб. 20 коп. (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания) — денежных средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатным расписанием. Сумма нецелевого использования — 4106.99 руб. (пункт 1.4 представления и пункт 1.4 предписания) Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из обоснованности заявленных требований.
Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.
Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
Порядок осуществления Контрольным управлением Новосибирской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Порядок) установлен постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 N 601-п.
В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
Подпунктом 6 пункта 17 Порядка должностные лица контрольного управления, уполномоченные на проведение контрольных мероприятий, также наделены правом выдавать представления, предписания в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. С учетом изложенного, Контрольное управление, являясь органом внутреннего финансового контроля, наделено полномочия по составлению и выдаче представлений объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий.
Статьями 28, 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который предполагает выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. В статье 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Из статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
По смыслу приведенных норм права любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ. При этом нецелевым расходование бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств, цели.
Как следует из материалов дела, Администрации вменено нецелевое использование денежных средств.
По нарушению, выразившемуся в оплате труда лиц, замещающих должности, предусмотренные штатным расписанием, в сумме 1965, 33 рублей из областного бюджета, 4 106 руб. 99 коп. из местного бюджета (пункты 1.1, и п. 1.4 в соответствующей части оспариваемых актов).
Контрольным управлением было установлено, что Администрацией в нарушение ст. 15 ТК РФ (исполнение трудовых функций по должностям, не предусмотренным утвержденными штатными расписаниями) и ст. 306.4 БК РФ неправомерно произведены расходы по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатными расписаниями в сумме 6072,32 руб. (4106,99+1965,33), в том числе:
— Долотова А.С. главный специалист комиссии по делам несовершеннолетних, — 1081 руб.;
— Петрова СВ., ведущий специалист комиссии по делам несовершеннолетних, — 883,50 руб.
— Жуков Ю.С., заместитель начальника управления права, экономики и имущественных отношений, — 2350,96 руб.
— Пушенко А.А., заместитель начальника управления архитектуры, строительства и ЖКХ — начальник отдела строительства, — 1756,03 руб.
Контрольное управление, обосновывая правомерность пунктов 1.1 и 1.4 представления и предписания, ссылается на п. 4 Письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1, согласно которому дано разъяснение, что при сокращении численности или штата новое штатное расписание, как правило, утверждается до начала процедуры предупреждения работников об увольнении и вводится в действие не позднее того дня, с которого работники подлежат увольнению в связи с проведением мероприятий по сокращению.
Между тем, пунктом 2 ч. 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае сокращения численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" прекращение трудового договора на основании п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ признается правомерным при условии, что сокращение численности или штата работников в действительности имело место. Обязанность доказать данное обстоятельство возлагается на ответчика, т.е. работодателя, которым в данном случае является Администрация. Если работодатель в день, зафиксированный в предупреждении, не реализовал свое право на увольнение работника, то по аналогии с нормой ч. 6 ст. 80 ТК РФ действие трудового договора продолжается. Если после пропуска срока увольнения работодатель не отказался от намерения сократить соответствующую штатную единицу (должность), то процедуру увольнения следует начать заново.
Таким образом, ТК РФ ставит в зависимость увольнение от фактического сокращения должности, только после фактического сокращения работник может быть уволен.
В связи с чем, прекращение трудового договора на основании п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ признается правомерным при условии, что действительно произошло сокращение численности или штата работников, а соответственно на день увольнения должность сокращаемого лица должна быть исключена из штатного расписания организации.
Новое штатное расписание должно быть введено не позднее дня увольнения работника, который совпадает с последним рабочим днем.
Администрация в целях соблюдения п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ соответствующим распоряжениями "О внесении изменений в штатную численность и штатное расписание администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области" со дня увольнения работников (последний их рабочий день) исключила из штатного расписания занимаемые им должности, что не противоречит вышеуказанным разъяснениям Роструда.
Позиция Контрольного управления о том, что производить увольнение следует накануне введения в действие нового штатного расписания, не следует из п. 4 Письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1. Напротив если согласно п. 4 выше указанного письма новое штатное расписание должно вводиться не позднее того дня, с которого работник подлежит увольнению, то соответственно дата увольнения не должна предшествовать дате введения в действие нового штатного расписания.
Судом первой инстанции было учтено, что работники отработали последний рабочий день и ранее не могли быть уволены, так как это в нарушение ст. 180 ТК повлекло бы нарушение их трудовых прав. Каждый из уволенных работников отработал двухмесячный срок с момента персонального предупреждения и за тем были уволены. Выплаченные денежные средства в общей сумме 6072,32 рублей были предусмотрены ФОТ и использованы по целевому назначению.
Введение в действие нового штатного расписания в последний рабочий день вышеуказанный работников не меняет существа выплаты и не изменяет целевого назначения использованных на заработную плату денежных средств. При таких обстоятельствах, исходя из понятия нецелевого использования бюджетных средств, данного в п. 1 ст. 306.4 БК РФ, выплата заработной платы работникам Администрации за отработанный ими последний рабочий день не является нецелевым использованием денежных средств.
Ввиду изложенного представление и предписание в данной части (пункты 1.1 и 1.4) вынесено с нарушением и неправильным применением норм ТК РФ (статей 15, 80, 81 ТК РФ), а в действиях Администрации отсутствует нарушение ст. 306.4 БК РФ.
По нарушению, выразившемуся в направлении денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля; на предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации.
Как следует из материалов дела, Распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.12.2014 N 483-рп "О выделении средств" министерству жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области из Резервного фонда выделены 1 300 000, 00 руб. для предоставления межбюджетных трансфертов Куйбышевскому району (на топливно-энергетические ресурсы) для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы. На основании распоряжения Администрации Куйбышевского района от 26.12.2014 N 938-р "О распределении денежных средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области" 360 000 выделены г. Куйбышеву. Основанием для выделения средств из Резервного фонда являлось решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Куйбышева, Куйбышевского района Новосибирской области от 04.12.2014 N 8/1 "О нехватки топлива для бесперебойной работы котельных".
Администрация Куйбышевского района заключила с Администрацией города Куйбышева Соглашение N 141 от 26.12.2014 (л.д. 55 том 2). Предметом указанного Соглашения является взаимодействие сторон при получении и расходовании Администрацией межбюджетных трансфертов в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области N 483-рп от 25.12.2014 в целях возмещения непредвиденных расходов в текущем финансовом году для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
Распоряжением Администрации г. Куйбышева от 30.12.2014 N 331-р "О направлении денежных средств" определено направить Жилкомхозу средства резервного фонда в сумме 360 000,00 руб. на возмещение расходов в текущем финансовом году за топливно-энергетические ресурсы, для бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
По Соглашению от 26.12.2014, заключенному между Администрацией и Жилкомхозом (далее — Соглашение от 26.12.2014) о передаче финансовых средств Администрация передала финансовые средства Жилкомхозу в размере 360 000,00 руб.
Согласно назначению платежа, указанному в платежном поручении N 869244 от 31.12.2014 средства перечислены МУП "Куйбышевжилкомхоз" для возмещения непредвиденных расходов для обеспечения теплоснабжения (л.д. 60 том 2).
По результатам проверки представленных документов, Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение п. 4 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131 — ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 190-ФЗ Администрацией не были осуществлены мероприятия по подготовке к отопительному сезону.
Согласно п. 5.1. Договора поставки от 25.10.2011 N NTKO-У1-14/01-2012 на приобретение угля с НТК, в случае нарушения сроков оплаты Поставщик имеет право, помимо взыскания неустойки приостановить последующую поставку угля до полного погашения суммы задолженности.
Контрольным управлением установлено, что имелась кредиторская задолженность Жилкомхоза перед Новосибирской топливной компанией. Письменное предупреждение (уведомление) от Жилкомхоза и НТК о прекращении поставки топлива или ограничении подачи тепловой энергии потребителям г. Куйбышева в период отопительного сезона не поступало.
График поставки угля в отопительном сезоне 2014/2015 года НТК не нарушался, в связи с чем угроза возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной ограничением или приостановлением подачи тепловой энергии в отопительном сезоне 2014/2015 годов отсутствовала. Поскольку угроза возникновения чрезвычайной ситуации отсутствовала, Контрольное управление пришло к выводу о нецелевом использовании денежных средств.
Между тем, как верно установлено судом первой инстанции, изначально денежные средства из Резервного фонда были выделены при наличии соответствующих оснований.
Основанием для выделение средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области явилось решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности администрации города Куйбышева Куйбышевского района N 8/1 от 04 декабря 2014 года, так как имелись предпосылки возникновения чрезвычайной ситуации, нарушения нормальных условий жизни жителей, а также создавалась угроза их здоровью. Так, по состоянию на 03.12.2014 г. запасы угля МУП "Куйбышевжилкомхоз" составляли 144,114 тонн. Исходя, из среднесуточного потребления 13,3 тонны данное количество угля в муниципальных котельных хватило бы лишь на 10 суток. При этом, необходимо учитывать, что данные муниципальные котельные осуществляют теплоснабжение детских садов и школ заречной части города Куйбышева.
При таких обстоятельствах, решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности администрации города Куйбышева Куйбышевского района было обоснованным, так как имелись предпосылки для возникновения чрезвычайной ситуации в ближайшем будущем…
В сложившейся ситуации, которая в результате повлекла бы возникновение чрезвычайной ситуации, в целях недопущения прекращения поставок топлива ООО "НТК", при наличии устных предупреждений, а также учитывая тяжелое финансовое положение, МУП "Куйбышевжилкомхоз" направило, полученные от Администрации денежные средства в размере 360 000 руб., на погашение текущей задолженности за 2014 г. перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору. При имеющемся тяжелом финансовом состоянии, аресте счетов в банках, заключение договора на поставку угля с третьими лицами не представлялось возможным.
При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что отсутствие письменных предупреждений о прекращении поставки угля не свидетельствует о том, что отсутствовала угроза возникновения чрезвычайной ситуации. При этом, необходимо учитывать, что договор поставки от 25.10.2011 г., заключенный между МУП "Куйбышевжилкомхоз" и ООО "НТК", не содержит положений об обязанности поставщика письменно предупреждать о прекращении поставки угля.
Ссылки апеллянта п. п. 92 — 100 Правил организации теплоснабжения в РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 08.08.2012 N 808, подлежат отклонению, поскольку ООО "НТК" не является теплоснабжающей организацией, а соответственно, направлять письменное предупреждение в адрес МУП "Куйбышевжилкомхоз" и (или) Администрации о прекращении поставки угля, если это не предусмотрено договором, оно не обязано. МУП "Куйбышевжилкомхоз", в свою очередь, как было установлено судом первой инстанции, обратилось в КЧС при Администрации в связи с недостаточностью запасов топлива и отсутствием денежных средств для его приобретения.
Таким образом, МУП "Куйбышевжилкомхоз" полученные денежные средства были направлены на приобретение твердого топлива (угля) в целях бесперебойной работы котельных, обслуживающих объекты социальной сферы, то есть. в соответствии с целями определенными в вышеуказанных соглашениях.
Нецелевое использование бюджетных средств имеет место быть тогда, когда не достигнуты цели их выделения. Вместе с тем, контрольным управлением не установлено, что Администрацией денежные средства были направлены не для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, а на иные цели. Погашение задолженности МУП "Куйбышевжилкомхоз" перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору поставки осуществлялось в целях предупреждения чрезвычайной ситуации по теплоснабжению заречной части города Куйбышева, в том числе объектов социальной сферы. При таких обстоятельствах, передача Администрацией денежных средств в размере 360 000 рублей МУП "Куйбышевжилкомхоз" по соглашению от 26.12.2014 не является нецелевым использованием денежных средств.
По нарушению о нецелевом использовании 377 151 руб. 20 коп., полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области на проведение комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
В соответствии с распоряжением от 25.03.2014 г. N 104-рп Правительства Новосибирской области, вынесенного на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новосибирской области от 21.02.2014 г. N 13, в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям Министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области были выделены Министерству транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области для предоставления межбюджетных трансфертов на финансирование комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
Выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 г. N 104-рп бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Новосибирской области в сумме 377 151,20 руб.
Администрацией города были направлены МКУ "ГСДХ" на возмещение затрат на проведение противопаводковых мероприятий в целях снижения риска возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с интенсивным таянием снега. Согласно пункта 2 Распоряжения Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп к противопаводковым мероприятиям относится кроме прочего, мероприятия по очистке снега дорог и проездов местного значения и искусственных сооружений на них, по уборке и вызову снега от объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры (котельные, тепловые пункты, объекты водоснабжения). Согласно п. 12 ст. 3 закона 257-ФЗ содержание автомобильной дороги — это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
Мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций к текущему содержанию не относятся.
Как следует из представленного в материалы дела Прогноза Федерального государственного бюджетного учреждения "Западно-Сибирского управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" о высших уровнях половодья, сроках вскрытия рек Новосибирской области в 2014 году, подготовленного в апреле 2014 г.
Из Распоряжения от 25.03.2014 г. N 104-рп Правительства Новосибирской области, вынесенного на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новосибирской области от 21.02.2014 г. N 13, в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям Министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области были выделены Министерству транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области для предоставления межбюджетных трансфертов на финансирование комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
Выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 г. N 104-рп бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Новосибирской области в сумме 377 151,20 руб. Администрацией города были направлены МКУ "ГСДХ" на возмещение затрат по проведению противопаводковых мероприятий в целях снижения риска возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с интенсивным таянием снега.
В пункте 2 Распоряжения Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп указаны виды работ по противопаводковым мероприятиям: — по очистке снега дорог и проездов местного значения и искусственных сооружений на них; — по подготовке гидротехнических сооружений к прохождению паводковых вод и очистке подъездов к ним; — по подготовке к приему талых вод дождеприемников, расчистке водоотводных каналов, труб, ливневой канализации, коллекторов и их выпусков; — по уборке и вызову снега от объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры (котельные, тепловые пункты, объекты водоснабжения).
Доказательств, что проводились иные работы, или данные работы не проводились, материалы дела не содержат.
Довод Управления о том, что момент возникновения чрезвычайной ситуации в конкретном месте не определен, так как вышеуказанный акт обследования автодорог г. Куйбышева не содержит даты составления документа, отклоняется, поскольку комиссией, как усматривается из материалов дела, был установлен не факт наличия ЧС, а предпосылки возникновения ЧС, а соответственно требовались меры для предупреждения ЧС.
Таким образом, выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 г. N 104-рп "О выделении средств" бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Новосибирской области в сумме 377 151,20 руб. Администрацией города были направлены МКУ "ГСДХ" не на финансирование текущей деятельности, как указывает контрольное управление, а в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям, т.е. строго по целевому назначению.
По нарушению о направлении средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на осуществление расходов по оплате труда муниципальных служащих Администрации г. Куйбышев сверх установленного норматива. Сумма нецелевого использования 2 840 938 руб. 83 коп.
Как следует из акта проверки, Контрольное управление установило, что по состоянию на 01.01.2014 штатная численность сотрудников администрации составляла 65,75 единиц, в том числе муниципальных служащих -48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 18 775 381,63 руб., в том числе по муниципальным служащим — 15 380 728,00 руб.
В течение 2014-2015 годов распоряжениями администрации (от 11.03.2014 N 76-р, от 07.08.2014 N 193-р, от 11.08.2014 N 197-р, от 29.10.2014 N 244-р, от 20.03.2015 N 63-р, от 30.04.2015 N 120-р, от 30.06.2015 N 175-р, от 06.07.2015 N 179-р, от 06.08.2015 N 208-р) в утвержденные штатные расписания вносились изменения, в связи с чем менялась штатная численность сотрудников администрации и соответственно фонд оплаты труда.
По состоянию на 11.08.2014 общая штатная численность сотрудников составляла 68,75 единиц, на 13.10.2014-63,75 единицы, на 31.12.2014-64,75 единицы, на 01.05.2015-62,75 единицы, на 06.07.2015-63,75 единицы, на 06.08.2015-62,75 единицы.
По состоянию на 01.10.2015 общая штатная численность сотрудников администрации составила 65,5 единиц, в том числе муниципальных служащих — 48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 17 752 276,55 руб., в том числе по муниципальным служащим — 14 536 989,92 руб.
Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области" в утвержденных штатных расписаниях администрации количество штатных единиц по определенным должностям превышает установленный норматив численности муниципальных служащих, определяемый по Методике определения нормативов формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих Новосибирской области, утвержденной указанным Постановлением.
Согласно части 1 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам. Так, частью 4 названной статьи Кодекса предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
При установлении нормативов на содержание органов местного самоуправления или оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, необходимо учитывать, что полномочие, которым наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу норм, содержащихся в пункте 2 статьи 136 Бюджетного кодекса, не позволяет субъекту Российской Федерации напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда, а также штатную численность органов местного самоуправления.
Порядок расчета, установления и величина указанных нормативов определяется органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных статьей 8 Кодекса.
Постановлением Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области" утверждены: — нормативы формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области; — методика определения нормативов формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих Новосибирской области (далее — Методика).
Между тем, пунктом 3 постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-ПА предлагающий органам местного самоуправления руководствоваться Методикой определения нормативов формирования расходов на оплату труда лиц замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих Новосибирской области носит лишь рекомендательный характер, а не является императивной нормой.
При таких обстоятельствах, отклонение от отдельных положений вышеуказанной методики (предлагаемой штатной численности) при формировании расходов на оплату труда не является нарушением норматива формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области, который как указано в акте контрольного управления, Администрацией был соблюден.
При этом, каких-либо нарушений по оплате труда в части установления муниципальным служащим должностных окладов в соответствии с замещаемой должностью, а также ежемесячных надбавок и денежных поощрений контрольным управлением не выявлены.
Учитывая вышеизложенное, контрольным управлением в результате неправильного применения постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-ПА, в нарушение ст. 86 БК РФ, Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" неправомерно установлено нецелевое использование Администрацией денежных средств в сумме 2 840 938,83 руб.
С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и представления и о нарушении в данном случае прав и законных интересов Администрации являются обоснованными. В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.
Руководствуясь статьей 110, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21.10.2016 по делу N А45-11693/2016, оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий Т.В.ПАВЛЮК

Судьи Н.А.УСАНИНА С.Н.ХАЙКИНА