Требование: О признании недействительными решения антимонопольного органа по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и предписания об устранении нарушения

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2016 N 15АП-16176/2016 по делу N А32-7219/2016

Дело N А32-7219/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 16 ноября 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Ефимовой О.Ю.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,
при участии:
от ФКУ "Управление федеральных автомобильных дорог "Черноморье" Федерального дорожного агентства": представитель по доверенности от 31.12.2015 N 279 — Марченко Е.М., паспорт;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю: представитель по доверенности от 08.11.2016 N 52 — Сироткин Н.В., паспорт;
от ООО "Ай Ди Консалтинг": представитель по доверенности от 11.02.2016 N 3 — Рогачев Е.С., паспорт.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю
на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.08.2016 по делу N А32-7219/2016,
принятое судьей Купреевым Д.В.,
по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Черноморье" Федерального дорожного агентства"
(ИНН 2320100329, ОГРН 1032311075620)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю
при участии третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью
"Телеком-Монтаж-Юг" (ИНН 2308083966, ОГРН 1022301221931),
общества с ограниченной ответственностью "Домострой"
(ИНН 2632805892, ОГРН 1122651030700),
общества с ограниченной ответственностью "Строй-Телеком"
(ИНН 6311068108, ОГРН 1036300019260)
общества с ограниченной ответственностью строительная компания "Арткомм"
(ИНН 6318199124, ОГРН 1126318001072),
общества с ограниченной ответственностью "Ай Ди Консалтинг"
(ИНН 3666182920, ОГРН 1133668002600),
общества с ограниченной ответственностью "Т-Безопасность"
(ИНН 3664132786, ОГРН 1143668010914),
Федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации"
(ИНН 7707311363, ОГРН 1027707007129),
о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Черноморье" Федерального дорожного агентства" (далее — учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 24.02.2016 по делу N К-13/2016 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и предписания от 24.02.2016 N 72.
Заявленные требования мотивированы отсутствием нарушений Закона о контрактной системе.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Телеком-Монтаж-Юг", общество с ограниченной ответственностью "Домострой", общество с ограниченной ответственностью "Строй-Телеком", общество с ограниченной ответственностью строительная компания "Арткомм", общество с ограниченной ответственностью "Ай Ди Консалтинг", общество с ограниченной ответственностью "Т-Безопасность", Федеральное государственное унитарное предприятие "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации".
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 29.08.2016 требования учреждения удовлетворены. Суд указал, что единицы измерения для дорожных знаков и ленты оградительной установлены в соответствующих нормативных документах в миллиметрах (ГОСТ Р 52290-2004 и ГОСТ 2245-002-21696750-04). В свою очередь размеры водоналивных барьеров также измеряются в миллиметрах, поскольку на рынке отсутствуют аналогичные товары, размер которых отражается в иных единицах измерения. Антимонопольный орган не обосновал, почему показатели критерия оценки не позволяют выявить лучшие условия исполнения контракта. Наличие явных опечаток в документации не свидетельствует о нарушении законодательства о закупках. В части 14 конкурсной документации установлены условия, запреты, ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение отменить, заявленные требования отклонить в полном объеме. Полагает, что материалы дела подтверждают выявленные управлением нарушения законодательства о закупках.
В отзыве на апелляционную жалобу учреждение и общество "Ай ди Консалтинг" просят оставить решение суда первой инстанции без изменения.
В судебном заседании представитель антимонопольного органа настаивал на доводах апелляционной жалобы, представители учреждения и общества "Ай Ди Консалтинг" просили решение оставить без изменения.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, Федеральным казенным учреждением "Управление Федеральных автомобильных дорог "Черноморье" Федерального дорожного агентства" проводился открытый конкурс на обслуживание систем сигнализации, видеонаблюдения, инженерно-технических средств (систем) охраны дорожных сооружений (ИТСО) (извещение N 0318100051216000002).
ООО "Телеком-Монтаж-Юг", не согласившись с положениями аукционной документации, обратилось в антимонопольный орган с жалобой.
По результатам рассмотрения жалобы Управлением ФАС России по Краснодарскому краю вынесено решение от 24.02.2016 по делу N К-13/2016 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которым жалоба общества частично признана обоснованной.
Кроме того, 24.02.2016 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю вынесено предписание N 72 по делу N К-13/2016 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которым заявителю указано на необходимость отмены протоколов, составленных в ходе проведения открытого конкурса и аннулирования определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (извещение N 0318100051216000002).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Согласно обжалуемому решению, учреждению вменяются следующие нарушения.
1. В приложении N 3 к техническому заданию заказчиком по позиции "знаки дорожные" не указана единица измерения размера; по позиции "барьеры водоналивные" не указаны единицы измерения массы, длины, ширины и высоты; по позиции "лента оградительная" не указаны единицы измерения ширины и толщины. Допущено необъективное описание товара "барьеры водоналивные", а именно: "ширина должна быть равна значению более четырехсот"…
Согласно части 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 данной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
В силу пункта 2 части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, не должна содержать требования, влекущие за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
Соблюдение данных требований и запретов направлено на исключение возможности субъективного восприятия требований заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.
Факт отсутствия в техническом задании единиц измерения по вышеперечисленным позициям заявителем не оспаривается. Вместе с тем в приложении N 3 к техническому заданию указано, что все товары (материалы) должны соответствовать техническому заданию, нормативной и технической документации, входящей в состав конкурсной документации.
В конкурсной документации заказчик не установил ограничений по применению нормативно-технической документации, в связи с чем перечень технической документации, отраженной в конкурсной документации, не является исчерпывающим.
Единицы измерения для дорожных знаков и ленты оградительной установлены в соответствующих нормативных документах в миллиметрах (ГОСТ Р 52290-2004 и ГОСТ 2245-002-21696750-04). В свою очередь размеры водоналивных барьеров также измеряются в миллиметрах, поскольку на рынке отсутствуют аналогичные товары, размер которых отражается в иных единицах измерения.
Учитывая изложенное, отсутствие единиц измерения в приложении к конкурсной документации не могло повлечь ограничения прав участников закупки.
2. Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.
В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона N 44-ФЗ конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.
В пункте 21.7 конкурсной документации установлены следующие критерии оценки заявок и величины значимости критериев:
— цена контракта — 60%;
— качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки (качество работ) — 35%;
— квалификация участника закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня (опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема) — 5%.
В оспариваемом решении антимонопольного органа указано, что пункт 21.9 конкурсной документации устанавливает следующие условия: "в рамках критерия "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" оценивается соответствие описания участником открытого конкурса выполняемых работ, их количественных и качественных характеристик (предложения о качестве работ), требованиям, которые изложены в разделе 17 настоящей конкурсной документации, а именно наличие в заявке участника открытого конкурса развернутого описания по каждой позиции, указанной в Техническом задании (Приложение N 5 к конкурсной документации), а именно, описание предложения о качестве выполняемых работ, в том числе: цель, описание последовательности и порядка выполнения работ, с детализацией организационно-технических предложений, в том числе описание контролируемых параметров, объемов, систем и методов контроля качества каждого вида работ (услуг), приведенных в Техническом задании (Приложение N 5 к конкурсной документации); полнота учета технических требований, установленных Техническим заданием (Приложение N 5 к конкурсной документации), применяемые методы и способы выполнения работ, описание применяемой в организации системы контроля качества: Максимальное количество баллов по данному критерию — 100 баллов.
Количество баллов, присваиваемых заявке по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", определяется как среднее арифметическое оценок в баллах всех членов конкурсной комиссии, присуждаемых этой заявке по указанному критерию.
Пунктом 25 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что показателями нестоимостного критерия оценки "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" в том числе могут быть:
— качество товаров (качество работ, качество услуг);
— функциональные, потребительские свойства товара;
— соответствие экологическим нормам.
Изучив критерии оценки, установленные заказчиком, антимонопольным органом сделан вывод о том, что установленная методика оценки заявок по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" не соответствует требованиям законодательства о контрактной системе. Наличие таких фраз как: "Технические требования и технология выполнения работ учтены не полностью", "Описание предложения о качестве выполняемых работ не представлено или описание предложения о качестве выполняемых работ представлено без учета и (или) в нарушение требований технического задания" не позволяют выявить лучшие условия исполнения контракта.
Указанные доводы отклонены судом как необоснованные с учетом специфики объекта закупки (обслуживание, то есть систематическая деятельность по обеспечению непрерывной работоспособности систем сигнализации, видеонаблюдения, инженерно-технических средств (систем) охраны дорожных сооружений). В связи с чем предложения по качеству указанной деятельности могут оцениваться именно посредством описания технических и технологических аспектов выполнения работ (услуг), степени соответствия предложения требованиям технического задания, детализации системы контроля качества выполнения работ. Апелляционная коллегия также не усматривает в применении данного критерия для целей установления лучшего предложения возможности субъективного подхода, поскольку полнота или неполнота описания работ может быть проанализирована со ссылками на нормативно-техническую документацию и ГОСТ.
3. В приложении N 3 к Техническому заданию указано: полный перечень работ с указанием их объемов определяется проектно-сметной документацией. При этом, проектно-сметная документация, не размещена в составе конкурсной документации на официальном сайте.
Вместе с тем отсутствие в составе конкурсной документации проектно-сметной документации не является нарушением Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и не могло повлечь ограничения числа участников открытого конкурса, поскольку проектом государственного контракта не предусмотрено выполнение работ в соответствии с проектно-сметной документацией.
Кроме того, цена работ определена в твердой денежной сумме (без составления сметы), перечень выполняемых работ определены техническим заданием (приложением N 5 к конкурсной документации) и приложениями к нему (приложением N 1 к техническому заданию).
Отсутствие проектно-сметной документации не могло повлиять на права участников закупки, поскольку вся необходимая информация содержалась в Техническом задании, в то время как действующим гражданским и градостроительным законодательством не предусмотрено обязательной подготовки проектно-сметной документации по работам, являвшимся предметом открытого конкурса.
Также антимонопольным органом указано на наличие как требования об оформлении заявки в электронной форме, так и о подаче заявки в письменном виде.
Пунктом 5.2 конкурсной документации установлено, что участник открытого конкурса подает заявку на участие в открытом конкурсе в письменной форме в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки. Конверт (пакет) запечатывается во внешний конверт, установлены требования к оформлению внешнего пакета.
Вместе с тем, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что подача заявки в письменной форме одинаково предусмотрена как извещением, так и конкурсной документацией, в связи с чем у участников закупки не возникло сомнений относительно формы документов заявки и их реквизитов, поскольку все заявки были представлены в соответствии с пунктом 5.2 конкурсной документации и извещением о проведении открытого конкурса.
4. В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с настоящей частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств обязаны разместить в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений. Порядок подготовки и размещения обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений в единой информационной системе, а также требования к его содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 42 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. В извещении об осуществлении закупки должны содержаться ограничение участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), установленное в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В обоснование своей правовой позиции антимонопольный орган указывает, что в части 14 конкурсной документации установлены условия, запреты, ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, в случае, если данные условия, запреты, ограничения установлены заказчиком в конкурсной документации в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, а именно: на основании требований Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2015 N 1457 "О перечне отдельных видов работ (услуг), выполнение (оказание) которых на территории Российской Федерации организациям, находящимся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациям, контролируемым гражданами Турецкой Республики и (или) организациям, находящимся под юрисдикцией Турецкой Республики" запрещено с 1 января 2016 года осуществлять, в том числе, выполнение работ, оказание услуг на территории Российской Федерации организациям, находящимся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациям, контролируемым гражданами Турецкой Республики и (или) организациям, находящимся под юрисдикцией Турецкой Республики.
Однако в извещении о проведении открытого конкурса указано: условия, запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами — информация отсутствует.
Таким образом, документация и извещение о проведении открытого конкурса содержат противоречия.
Апелляционная коллегия учитывает, что в графе "Ограничение участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), установленное в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ (согласно пункту 4 статьи 42 Федерального закона N 44-ФЗ)" извещения о проведении открытого аукциона указано — "В соответствии с конкурсной документацией".
При этом антимонопольный орган не оспаривает, что в части 14 конкурсной документации установлены условия, запреты, ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта по изложенным в апелляционной жалобе доводам.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.08.2016 по делу N А32-7219/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий О.А.СУЛИМЕНКО

Судьи Т.Г.ГУДЕНИЦА О.Ю.ЕФИМОВА