Требование: О признании незаконным предписания надзорного органа в сфере природопользования

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2017 N 18АП-15307/2016 по делу N А07-25942/2015

Дело N А07-25942/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2017 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 января 2017 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышева М.Б.,
судей Костина В.Ю., Плаксиной Н.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Семеновский рудник" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14 октября 2016 года по делу N А07-25942/2015 (судья Сакаева Л.А.).
В заседании принял участие представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан Чеглинцев П.А. (доверенность от 09.01.2017 N 4).

Общество с ограниченной ответственностью "Семеновский рудник" (далее — заявитель, общество, ООО "Семеновский рудник") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан (далее — заинтересованное лицо, административный орган, Управление Росприроднадзора по РБ) от 11.09.2015 N 04-03/120/СА-1 по устранению выявленного нарушения требования законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Решением арбитражного суда первой инстанции от 14.10.2016 по настоящему делу требования, в удовлетворении требований заявителя отказано.
В апелляционной жалобе ООО "Семеновский рудник" просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить полностью, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя апелляционной жалобы, золотосодержащая руда не может быть собственностью заявителя, поскольку она в соответствии с нормативными документами учитывается распорядителем недр — уполномоченным государством учреждением, и не может являться отходом в смысле статьи 1, пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее — Закон об отходах производства и потребления). Из материалов дела не следует, что заявитель является специализированной организацией и осуществляет деятельность по размещению отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах производства и потребления. Деятельность по размещению отходов, плата за которую предъявлена к взысканию по обжалуемому предписанию, в силу положений Закона об отходах производства и потребления носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. При этом судом в целях определения субъекта, обязанного вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, необходимо было установить, занимался ли заявитель размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах производства и потребления. Ссылка в судебном решении на акт проверки о том, что у заявителя имеется хвостохранилище не подтверждается иными доказательствами. Имеющийся у заявителя Проект нормативов на размещение отходов и лимитов на их размещение не содержит сведений об объекте размещения отходов. Проведенной инвентаризацией наличие такого объекта не установлено. Разрешение на размещение отходов на собственном объекте не получено. В то же время факт несанкционированного размещения отходов административным органом актом проверки не установлен. Результаты проверки показали, что у заявителя нет собственных объектов размещения отходов, так как нарушений по установлению объекта, на котором отходы размещаются без разрешения не установлено. При определении статуса отходов, суд не учел, что рассматриваемый вид отходов как таковой существенно отличается от отходов иных производств и, требует специального регулирования, содержащегося в Федеральном законе от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и иных нормативных актах в этой области. По представленному в проектном решении прогнозному расчету, выполненному на основании результатов НИР, усматривается, что при содержании в исходной руде 1,74 г/т (паспортное значение) извлечение золота в сплав Доре по схеме "гравитация-флотация-цианирование концентратов" составит 82%. Содержание золота в хвостах при этом будет составлять 0,31 г/т. Предприятием также разработан рабочий проект разработки карьера, в котором также предусматривается поэтапная технология извлечения золота из руды. Согласно лабораторным анализам общества содержание золота в отвальных хвостах гравитационного обогащения за период 2012-2014 года составляет в среднем около 1,7%, и далее, золото может быть извлечено в процессе дальнейшей технологической переработки (флотация, цианирование) предусмотренные вышеназванным проектом. При этом в руде, подвергшейся дальнейшей переработке содержание золота составляет в среднем 1,4 г/т. Как таковой отход (пустая порода) образовывается после прохождения исходного сырья через весь предусмотренный проектом технологический производственный цикл, но никак не в середине данного процесса, тогда как сырье имеет содержание золота, хотя и не значительное. Для определения отхода как такового по составу не отобраны соответствующие пробы, для определения его компонентов и плотности и отнесения к соответствующему коду ФККО. Из чего следует, что вещество, отобранное для проведения анализа не определено в соответствии с существующей классификацией ФККО в качестве отхода. Утверждение, что золотосодержащая руда, находящаяся на производственной площадке заявителя соответствует классификации данной в решении суда является лишь словами, доказательства по данному поводу материалы дела не содержат. Обязанность по доначислению платы за негативное воздействие лежит на административном органе, а не на заявителе.
В представленном письменном мнении на апелляционную жалобу заинтересованное лицо просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.
Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2016 рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось на 17.01.2017.
По основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 3 ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена судьи Арямова А.А., судьей Костиным В.Ю.
Рассмотрение дела начато сначала.
Заявитель, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенный надлежащим образом, уполномоченных представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направил.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей заявителя.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, письменного мнения на нее, заслушав представителя заинтересованного лица, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.
Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по РБ в период с 20.04.2015 по 15.05.2015 проведена плановая выездная проверка деятельности общества, о чем составлен акт от 15.05.2015 N 64.
В ходе проверки Управлением Росприроднадзора по РБ установлено, что в результате производственной деятельности общества по добыче железных руд подземным способом, в том числе добыча руд ценных металлов (золота, серебра), производство драгоценных металлов образовались отвальные хвосты в общем количестве 37 198,1 т, в том числе: в 2012 году — 18 369,1 т; в 2013 году — 7 828,9 т; в 2014 году — 7 928 т; в январе — апреле 2015 года — 3 072,1 т); плата за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отвальных хвостов за период с 2012 года по апрель 201 года ООО "Семеновский рудник" не вносилась.
Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода Управления Росприроднадзора по РБ о нарушении обществом части 1 статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее — Закон об охране окружающей среды), части 1 статьи 23 Закона об отходах производства и потребления.
По результатам проверки Управлением Росприроднадзора по РБ было вынесено предписание от 15.05.2015 N 04-03/64/СА-3 по устранению обществом выявленных нарушений требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в котором предписано рассчитать и внести плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отвальных хвостов (отход производства при добыче и переработке рудных полезных ископаемых), образующихся в процессе производственной деятельности общества за 2012-2014 гг., I — II кварталы 2015 года со сроком выполнения 20.07.2015.
Управлением Росприроднадзора по РБ согласно приказу от 03.08.2015 N 919-П в период с 17.08.2015 по 11.09.2015 проведена внеплановая документарная проверка ООО "Семеновский рудник" по выполнению предписания от 15.05.2015 N 04-03/64/СА-З, в ходе которой административным органом установлено, что предписание от 15.05.2015 N 04-03/64/СА-З ООО "Семеновский рудник" не исполнено, в связи с чем, Управлением Росприроднадзора по РБ обществу повторно выдано предписание от 11.09.2015 N 04-03/120/СА-1, со сроком исполнения до 16.11.2015.
Согласно указанному предписанию заявителю также предписано рассчитать и внести плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отвальных хвостов (отход производства при добыче и переработке рудных полезных ископаемых), образующийся в процессе производственной деятельности, ООО "Семеновский рудник" за 2012 — 2014 гг., I-II кварталы 2015 г.
Общество, считая данное предписание незаконным и необоснованным, обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предписание Управления Росприроднадзора по РБ соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.
Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, и оснований для переоценки указанных выводов суд апелляционной инстанции не находит.
В соответствии с частью 1 статьи 198, статьями 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
На основании статьи 65, абзаца 4 пункта 1 статьи 66 Закона об охране окружающей среды территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования вправе проводить контроль за выполнением экологических требований в области обращения с отходами (государственный экологический контроль); имеет право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; контролировать принятие мер по устранению выявленных нарушений законодательства в области обращения с отходами.
Конституцией Российской Федерации гарантировано право на благоприятную окружающую среду.
Из пункта 2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 N 5-П следует, что поскольку эксплуатация природных ресурсов и их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду.
Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду — это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Негативное воздействие на окружающую среду является платным, к видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в том числе, размещение отходов производства и потребления (пункты 1, 2 статьи 16 Закона об охране окружающей среды).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который распространяется на юридические лица и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности, связанные с природопользованием, предусматривает взимание платы за вредное воздействие на окружающую природную среду, в том числе за размещение отходов, и устанавливает общие правила ее исчисления.
В силу статьи 1 Закона об отходах производства и потребления под отходами производства и потребления понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с этим Федеральным законом. Под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов. При этом хранение отходов представляет собой складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, а захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающее в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались (пункт 1 статьи 4 Закона об отходах производства и потребления в редакции, действовавшей до 01.01.2016).
Согласно статье 1.2 Федерального закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации бремя содержания принадлежащего имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором. К расходам на содержание имущества относится также обязанность по внесению платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых", утвержденными приказом Ростехнадзора от 11.12.2013 N 599 предусмотрено, что хвосты представляют собой продукт переработки с содержанием ценного компонента ниже, чем в исходном материале; хвостохранилищем является сооружение, предназначенное для гидравлической укладки отвальных продуктов переработки сырья (хвостов).
В соответствии с пунктом 12 ГОСТ Р 52793-2007 "Металлы драгоценные. Термины и определения", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 24.12.2007 N 388-ст, под содержащими драгоценный металл (отвальными) хвостами (в обогащении) понимаются отвальные отходы обогащения содержащего драгоценный металл минерального сырья, в котором содержание драгоценного металла ниже, чем в исходном сырье.
Как указывалось выше в настоящем судебном акте, Управлением Росприроднадзора по РБ была проведена внеплановая документарная проверка ООО "Семеновский рудник" на предмет исполнения предписания органа государственного контроля (надзора) от 15.05.2015 N 04-03/64/СА-3 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранного законодательства путем расчета и внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отвальных хвостов (отход производства при добыче и переработке рудных полезных ископаемых), образующихся в процессе производственной деятельности общества за 2012-2014 гг., I — II кварталы 2015 г., срок выполнения которого, в свою очередь, истек 20.07.2015.
Правомерность предписания Управления Росприроднадзора по РБ от 15.05.2015 N 04-03/64/СА-3 подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делу N А07-16257/2015 (решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.12.2015, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 07.07.2016).
Невыполнение указанного предписания явилось основанием для вынесения по итогам настоящей проверки оспариваемого в настоящем деле предписания от 11.09.2015 N 04-03/120/СА-1.
В силу положений части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
В соответствии с пунктом 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" факты, установленные решениями судов, имеют преюдициальное значение.
Преюдиция — это установление судом конкретных фактов, которые закрепляются в мотивировочной части судебного акта и не подлежат повторному судебному установлению при последующем разбирательстве иного спора между теми же лицами.
По смыслу приведенной процессуальной нормы, исследованные и оцененные ранее фактические обстоятельства в рамках определенных правоотношений, установленные судом и зафиксированные судебным решением, не могут опровергаться при необходимости их вторичного исследования судебными инстанциями. После вступления в законную силу решение суда (наряду с исключительностью, неопровержимостью и обязательностью) приобретает еще одно свойство — преюдициальности (предрешаемости), позволяющее рассматривать как имеющую силу закона констатацию судом определенных правоотношений, их содержание (права и обязанности их участников).
При рассмотрении арбитражным судом дела N А07-16257/2015 установлено, что ООО "Семеновский рудник" зарегистрировано в качестве юридического лица 28.11.2005, основным видом деятельности которого является добыча железных руд подземным способом и иные виды экономической деятельности указанные в едином государственном реестре юридических лиц, в том числе добыча руд ценных металлов (золота, серебра), производство драгоценных металлов; имеет лицензию на пользование недрами.
Обществом, в 2012 году добыто 70,3 тыс. т золотосодержащей руды, переработано — 18,4 тыс. т.
Также материалами дела N А07-16257/2015 установлено, что ООО "Семеновский рудник" руда 2013 году не добывалась; переработана ранее добытая руда в количестве 7,9 тыс. т.
В 2014 году обществом добыто 62 тыс. т золотосодержащей руды; при этом переработано 8 тыс. т.
За январь — апрель 2015 года обществом добыто 27,3 т золотосодержащей руды, переработано 3,1 тыс. т.
В ходе судебного разбирательства в рамках дела N А07-16257/2015 судами трех инстанций установлено, что исходя из применяемого ООО "Семеновский рудник" технологического процесса переработки (обогащения) золотосодержащей руды, от общего количества перерабатываемой руды образуются: отвальные хвосты — 99,1%; золотосодержащий гравитационный концентрат (продукция) — 0,99%. Управлением Росприроднадзора по РБ определено количество отвальных хвостов, образовавшихся в результате переработки золотосодержащей руды — 37198,1 т (2012 год — 18369,1 т; 2013 год — 7828,9 т, 2014 год — 7928 т, январь — апрель 2015 год — 3072,1 т); указанное количество отвальных хвостов размещено обществом в хвостохранилище. Образованный в результате производственной деятельности общества продукт переработки полностью соответствуют понятиям "отвальные хвосты". Наличие технологической возможности дальнейшей переработки этого продукта для получения флотационного концентрата не влияет на его оценку в указанных качествах. Отобранная в ходе проверки проба относится к отходам 5 класса опасности для окружающей среды.
Судами также отмечено, что доказательств, подтверждающих фактическое осуществление дальнейшей переработки спорных отходов в целях извлечения драгоценных металлов в соответствии с существующими технологическими решениями, материалы дела не содержат.
Суды пришли к выводам о доказанности материалами дела осуществления обществом хранения таких отходов, что свидетельствует о негативном воздействии заявителем на окружающую среду, возникновении обязанности по расчету и внесению соответствующей платы.
Поскольку решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.12.2015 по делу N А07-16257/2015, имеющим преюдициальное значение для настоящего спора, подтверждена обязанность ООО "Семеновский рудник" произвести расчет и внести плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отвальных хвостов (отход производства при добыче и переработке рудных полезных ископаемых), образующихся в процессе производственной деятельности общества за 2012-2014 гг., I — II кварталы 2015 г., следовательно, суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обоснованно отказал обществу в признании недействительным оспариваемого в рамках настоящего дела предписания.
Как верно указано судом первой инстанции, заявителем не представлены доказательства, что на момент вынесения предписания, оспариваемого в рамках настоящего дела, имело место изменение обстоятельств в части хранения или использования спорных отходов. Заявителем в рамках настоящего дела также не представлены какие-либо доказательства осуществления дальнейшей переработки этих отходов.
Доводы заявителя, изложенные как в заявлении, так и в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения судебных инстанций по делу N А07-16257/2015 и им дана соответствующая правовая оценка.
Доводы заявителя по существу направлены на преодоление судебных актов, принятых арбитражными судами трех инстанций по делу N А07-16257/2015, и противоречат установленным судами обстоятельствам.
Таким образом, с учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого в рамках настоящего дела предписания недействительным, правомерно отказав обществу в удовлетворения заявленных требований.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.
В соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.
Обществом с ограниченной ответственностью "Семеновский рудник" при подаче апелляционной жалобы уплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб., то есть в большем размере, чем предусмотрено подпунктом 3, подпунктом 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (по требованию об оспаривании предписания), в связи с чем заявителю апелляционной жалобы подлежит возврату из федерального бюджета излишне уплаченная по платежному поручению от 14.11.2016 N 312 государственная пошлина в сумме 1500 руб. (подпункт 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14 октября 2016 года по делу N А07-25942/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Семеновский рудник" — без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Семеновский рудник" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 14.11.2016 N 312 государственную пошлину за подачу апелляционной жалобы в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья М.Б.МАЛЫШЕВ

Судьи В.Ю.КОСТИН Н.Г.ПЛАКСИНА