Требование: О признании незаконным и отмене постановления об отмене постановления администрации об утверждении градостроительного плана земельного участка

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2016 N 18АП-15821/2016 по делу N А76-15511/2016

Дело N А76-15511/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 декабря 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 29 декабря 2016 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,
судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,
при ведении протокола помощником судьи Кудрявцевой А.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Саблиной Татьяны Валерьевны на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.10.2016 по делу N А76-15511/2016 (судья Наконечная О.Г.).
В заседании приняли участие представители:
индивидуального предпринимателя Саблиной Татьяны Валерьевны — Панов В.П. (доверенность от 20.02.2014).
муниципального образования "Южноуральский городской округ" в лице администрации Южноуральского городского округа — Мелешкина Т.А. (доверенность от 11.01.2016),
прокурора Челябинской области — Кашапова Р.М.

Индивидуальный предприниматель Саблина Татьяна Валерьевна (далее — заявитель, предприниматель, ИП Саблина Т.В.) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к муниципальному образованию "Южноуральский городской округ" в лице администрации Южноуральского городского округа (далее — заинтересованное лицо, администрация, орган местного самоуправления) о признании незаконным и отмене постановления от 05.04.2016 N 197/2 "Об отмене постановления администрации Южноуральского городского округа от 28.05.2015 N 394/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N 7546400000-0445".
На основании ходатайства от 14.10.2016 в соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда от 17.10.2016 к участию в процессе допущен прокурор Челябинской области.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 31.10.2016 в удовлетворении требований заявителя отказано.
В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на незаконность оспоренного постановления.
Заявитель полагает, что выданный ей градостроительный план земельного участка получен в установленном порядке и является документацией по планировке территории.
По мнению заявителя, градостроительный план земельного участка не противоречит Правилам землепользования и застройки Южноуральского городского округа.
В отзыве администрация указала, что на спорном земельном участке согласно действующему проекту планировки не предусмотрено размещение магазина, поскольку участок предоставлялся изначально для размещения автопарковки.
В отзыве Прокурор Челябинской области поддержал доводы органа местного самоуправления.
В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее.
Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, Саблиной Т.В. принадлежит на праве собственности земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов — для размещения магазина, площадью 1413 кв. м, расположенный по адресу: Челябинская область, г. Южноуральск, ул. Мира, N 62А, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 09.04.2015 74 АЕ 397373 (л.д. 18).
На основании заявления Саблиной Т.В. о подготовке градостроительного плана земельного участка для размещения магазина по адресу: Челябинская область, г. Южноуральск, ул. Мира, 62А, администрацией издано постановление от 28.05.2015 N 394/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N 7546400000-0445", в соответствии с которым участок расположен в зоне Б1, в которой одним из разрешенных видов использования земельных участков назван "магазины без ограничения профиля и ассортимента" (л.д. 9-14). Согласно градостроительному плану на земельном участке предполагается строительство магазина.
26.01.2016 ИП Саблина обратилась в администрацию Южноуральского городского округа с заявлением о выдаче разрешения на строительство магазина промышленных товаров на спорном земельном участке, к которому был приложен указанный градостроительный план.
В выдаче разрешения на строительство предпринимателю было отказано. Кроме того, 05.04.2016 Администрация вынесла постановление N 197/2 "Об отмене постановления администрации Южноуральского городского округа от 28.05.2015 N 394/1" (л.д. 17).
ИП Саблина Т.В. полагая, что указанное постановление N 197/2 нарушает ее права и законные интересы при осуществлении хозяйственной деятельности по строительству объекта недвижимости, обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением по настоящему делу о признании его недействительным.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены постановления об утверждении градостроительного плана земельного участка ввиду того, что на земельном участке в соответствии с проектом планировки территории не предусмотрено размещение магазина.
Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются верными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из приведенной выше нормы с учетом требований части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания незаконным решения (действия) органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
На основании части 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство на земельном участке выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.
В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 — 6 данной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.
К указанному заявлению прилагается, в том числе, правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации.
Как установлено в части 11 статьи 51 ГрК РФ, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
В части 13 статьи 51 ГрК РФ перечислены основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, в качестве которых названы отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
Согласно статье 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Как определено в ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
Согласно положениям статьи 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.
Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
В составе градостроительного плана земельного участка указываются:
1) границы земельного участка;
2) границы зон действия публичных сервитутов;
3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;
6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;
7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее — технические условия);
8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, по смыслу статей 41 — 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из градостроительной документации, применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в градостроительной документации в отношении территории, на которой расположен данный участок.
В градостроительном плане дается характеристика земельного участка и возможность его использования, в том числе и возможность осуществления строительства на нем соответствующих объектов с учетом расположения земельных участков в определенных территориальных зонах и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Указанная правовая позиция отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При этом в силу части 5 статьи 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
Таким образом, градостроительная документация представляет собой совокупность правил землепользования и застройки, градостроительного регламента, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые установлены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный конкретный участок.
Градостроительный план земельного участка в силу ГрК РФ не является документом, разрешающим строительство каких-либо объектов на данных земельных участках.
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В силу пунктов 4, 6 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно статьям 34, 35 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки устанавливаются границы территориальных зон. При этом в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Статьей 35 ГрК РФ также определены объекты, допускаемые к размещению в тех или иных зонах.
Статьей 37 ГрК РФ предусмотрено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Согласно части 6 статьи 37 ГрК РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 ГрК РФ.
Как следует из материалов дела, спорный земельный участок расположенный по адресу: г. Южноуральск, ул. Мира, N 62А, действительно расположен в зоне Б1 "Административно-деловая, торгово-бытовая, культурно-просветительная, общественно-коммерческая зона", в которой в качестве основного вида разрешенного использования допускается размещение магазинов.
Между тем, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановлением Администрации от 30.04.2013 N 325 утвержден проект планировки микрорайона "Е", в который входит земельный участок предпринимателя.
При этом согласно указанному проекту планировки микрорайона "Е" на земельном участке, принадлежащем предпринимателю, не предусмотрено размещение магазина.
Согласно ст. 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
В силу ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Проект планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
Таким образом, проект планировки территории является составной частью градостроительной документации, соответственно, градостроительный план, являясь лишь выпиской из градостроительной документации, должен соответствовать, в том числе проекту планировки территории.
Поскольку на момент его утверждения постановлением от 28.05.2015 N 394/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N 7546400000-0445" градостроительный план принадлежащего предпринимателю земельного участка не соответствовал градостроительной документации, а именно проекту планировки микрорайона "Е", утвержденному постановлением Администрации от 30.04.2013 N 325, соответствующее постановление было правомерно отменено администрацией Южноуральского городского округа.
Право Администрации отменить собственный правовой акт в порядке самоконтроля, в случае несоответствия его требованиям законодательства, установлено ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Следовательно, издание администрацией Южноуральского городского округа оспариваемого постановления от 05.04.2016 N 197/2 "Об отмене постановления администрации Южноуральского городского округа от 28.05.2015 N 394/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N 7546400000-0445" осуществлено с целью отмены ранее незаконно вынесенного постановления от 28.05.2015 N 394/1 и направлено на устранение нарушения, ранее допущенного органами местного самоуправления.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания недействительным оспариваемого постановления от 05.04.2016 N 197/2 "Об отмене постановления администрации Южноуральского городского округа от 28.05.2015 N 394/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N 7546400000-0445".
Как усматривается из решения, судом первой инстанции полно выяснены все обстоятельства, имеющие значение для дела, рассмотрены и оценены доводы обеих сторон, а также доказательства в их совокупности и взаимосвязи, сделанные выводы подтверждены ссылками на доказательства, приобщенные к материалам дела, и соответствуют установленным обстоятельствам.
В рамках рассмотрения апелляционной жалобы доказательств несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела заявителем не представлено.
Между тем, согласно ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд может отменить или изменить решение арбитражного суда первой инстанции только в том случае, если установит неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Таких оснований апелляционным судом не установлено.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.10.2016 по делу N А76-15511/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Саблиной Татьяны Валерьевны — без удовлетворения.
Возвратить индивидуальному предпринимателю Саблиной Татьяне Валерьевне из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 2850 (две тысячи восемьсот пятьдесят) рублей.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Е.В.БОЯРШИНОВА

Судьи А.А.АРЯМОВ М.Б.МАЛЫШЕВ