Требование: О признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 N 18АП-14082/2016 по делу N А07-13450/2016

Дело N А07-13450/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 21 ноября 2016 г.
Постановление в полном объеме изготовлено 21 ноября 2016 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Малышева М.Б., Костина В.Ю.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экономического развития Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.09.2016 по делу N А07-13450/2016 (судья Хафизова С.Я.).
В судебном заседании приняли участие представители:
Министерства экономического развития Республики Башкортостан — Булавинцев А.И. (доверенность N 64 от 14.11.2016).

Министерство экономического развития Республики Башкортостан (далее — заявитель, Минэкономразвития РБ, министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее — УФАС по РБ, антимонопольный орган, управление), о признании недействительными решения и предписания от 30.05.2016 N ГЗ-343/16.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казенное учреждение Управление капитального строительства Республики Башкортостан (далее — ГКУ Управление капитального строительства РБ) общество с ограниченной ответственностью "Новая Уральская Компания" (далее — ООО "Новая Уральская Компания") и общество с ограниченной ответственностью "ГазСтройИнвест" (далее — ООО "ГазСтройИнвест").
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.09.2016 (резолютивная часть решения объявлена 09.09.2016) заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительными п. п. 1 и 2 решения УФАС по РБ от 30.05.2016 N ГЗ-343/16 и п. п. 1, 2, 5 предписания УФАС по РБ от 30.05.2016 N ГЗ-343/16. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда в части отказа в признании недействительными п. п. 3 и 4 решения от 30.05.2016 N ГЗ-343/16 и п. п. 3, 4, 6 предписания от 30.05.2016 N ГЗ-343/16, Минэкономразвития РБ обжаловало его в этой части в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе министерство указывает на необоснованность вывода суда первой инстанции о нарушении действиями заявителя п. 2 ч. 1 ст. 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее — Закон N 44-ФЗ) ввиду формулировки инструкции по заполнению заявки документации об аукционе, не позволяющей определить порядок указания значений показателей (в виде конкретного значения или в виде диапазона значений). Полагает вывод суда первой инстанции в этой части сделанным без учета того обстоятельства, что в силу закона запрещено устанавливать требования, влекущие ограничение количества участников аукциона. Податель апелляционной жалобы ссылается на то, что законодательство о контрактной системе не указывает конкретные сведения, подлежащие отражению в инструкции по заполнению заявки, и подробное описания в инструкции порядка заполнения каждой позиции не исключит возможность злоупотребления как со стороны участников закупки, так и со стороны контролирующих органов. По мнению подателя жалобы, материалами дела не подтверждено, что инструкции по заполнению заявки имеются требования, влекущие ограничение доступа к участию в аукционе.
Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.
Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.
Поскольку решение суда первой инстанции обжалуется заявителем только в части отказа в удовлетворении заявленных требований, и возражения против пересмотра судебного акта только в этой части иными участвующими в деле лицами не заявлены, в соответствии с ч. 5 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение проверяется в апелляционном порядке на предмет законности и обоснованности исключительно в указанной обжалованной части.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены или изменения обжалованного судебного акта в обжалованной части.
Из материалов дела следует, что на основании заявки ГКУ Управление капитального строительства РБ от 21.04.2016 на закупку путем проведения аукциона в электронной форме, Минэкономразвития РБ (уполномоченный орган) 28.04.2016 утверждена документация об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса строительно-монтажных работ, поставку оборудования, неразрывно связанного с производством работ, по объекту "Строительство водопровода мкр. "Южный" с. Киргиз-Мияки Миякинского района РБ", и на официальном сайте закупок в сети Интернет размещено извещение о проведении электронного аукциона N 0101200009516001072.
Как следует из протокола рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе от 20.05.2016, для участия в аукционе в установленный документацией срок поступили заявки десяти участников, включая заявку ООО "Новая Уральская Компания", которая была не допущена к участию в аукционе ввиду несоответствия требованиям аукционной документации: непредставление информации (п. 1 ч. 4 ст. 67 Закона N 44-ФЗ), предусмотренной п. 20.1 (3б) Раздела N 1 "Общие сведения" документации об электронном аукционе, в соответствии с ч. 3 ст. 66 Закона N 44-ФЗ (не представлены конкретные показатели по длине гвоздя и теоретической массе 1000 круглых гвоздей по позиции "Гвозди строительные по ГОСТ 4028-63).
ООО "Новая Уральская Компания" обжаловало действия аукционной комиссии по отклонению его заявки на участие в аукционе в УФАС по РБ.
По результатам рассмотрения указанной жалобы, УФАС по РБ принято решение от 30.05.2016 N ГЗ-343/16, которым жалоба ООО "Новая Уральская Компания" признана обоснованной (п. 1 решения), действия аукционной комиссии уполномоченного органа признаны нарушающими ч. 5 ст. 67 Закона N 44-ФЗ (п. 2 решения), действия уполномоченного органа признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ (п. 3 решения), а также решено выдать уполномоченному органу и аукционной комиссии уполномоченного органа предписание об устранении допущенных нарушений (п. 4 решения).
На основании этого решения антимонопольным органом выдано предписание от 30.05.2016 по делу N ГЗ-343/16, которым предписано: аукционной комиссии уполномоченного органа в лице Минэкономразвития РБ и оператору электронной площадки отменить все протоколы, составленные в ходе проведения электронного аукциона N 0101200009516001072 на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса строительно-монтажных работ, поставку оборудования, неразрывно связанного с производством работ, по объекту "Строительство водопровода мкр. "Южный" с. Киргиз-Мияки Миякинского района РБ" (п. 1); оператору электронной площадки обеспечить возможность исполнения п. 1 предписания, уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в электронном аукционе об отмене указанных протоколов (п. 2); уполномоченному органу в лице Минэкономразвития РБ внести изменения в аукционную документацию в соответствии с требованиям законодательства о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения N ГЗ-343/16 от 30.05.2016 (п. 3); оператору электронной площадки обеспечить возможность исполнения п. 3 предписания (п. 4); уполномоченному органу установить новую дату приема и окончания приема заявок, новую дату проведения аукциона, оператору электронной площадки установить время проведения аукциона, уведомить участников закупки о дате окончания приема заявок и о дате и времени проведения аукциона, о возможности отзыва поданных заявок и подачи вновь, с учетом внесенных изменений в документацию об аукционе (п. 5); оператору электронной площадки и уполномоченному органу завершить процедуру определения поставщика в соответствии с требования законодательства о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения N ГЗ-343/16 от 30.04.2016 (п. 6).
Не согласившись с такими решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.
Требования заявителя в части признания недействительными пунктов 1 и 2 решения и пунктов 1, 2 и 5 предписания УФАС по РБ судом первой инстанции удовлетворены. Решение суда в этой части министерством не обжалуется и судом апелляционной инстанции не проверяется.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований в остальной части, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов в этой части закону.
Рассмотрев представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.
Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативных правовых актов антимонопольного органа, порядок рассмотрения таких требований установлен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также прекращения или изменения правоотношения.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В силу ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов.
В соответствии с этой нормой, по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания (ч. 20). Решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке (ч. 23).
В силу положений п. 1 ст. 525, п. 1 ст. 527 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Законом N 44-ФЗ урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ).
В силу ч. 2 ст. 24 Закона N 44-ФЗ к конкурентным способам определения поставщиков отнесены в том числе электронные аукционы.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона N 44-ФЗ, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона N 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Статьей 64 Закона N 44-ФЗ установлены требования, предъявляемые к содержанию документации об электронном аукционе. В силу п. 2 ч. 1 этой статьи документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 — 6 статьи 66 этого Федерального закона и инструкцию по ее заполнению.
Как следует из мотивировочной части оспоренного решения антимонопольного органа, нарушающими эту норму признаны действия Минэкономразвития РБ, как уполномоченного органа, не отразившего при формировании и утверждении аукционной документации в инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе (п. 20 Раздела N 1 "Общие сведения") четкого разъяснения в части указания в заявке диапазонных значений или значений в виде конкретного числового показателя, что в конечном итоге не позволяет аукционной комиссии определить конкретные показатели предложенного товара, соответствующего значениям, установленным аукционной документацией.
Суд первой инстанции согласился с позицией антимонопольного органа в указанной части.
Суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.
Податель апелляционной жалобы обоснованно указывает на отсутствие в действующем законодательстве конкретных требований к описанию порядка заполнения заявки на участие в аукционе, подлежащему отражению в соответствующей инструкции.
Между тем, в силу п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 этого Федерального закона.
Частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ установлено, что документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Неустановление заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупок ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что в свою очередь может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в письме Федеральной антимонопольной службы России от 01.07.2016 N ИА/44536/16, в целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели заказчик устанавливает в документации о закупке инструкцию по заполнению заявок, в которой целесообразно: 1) указать на раздел и (или) пункт документации о закупке, в котором содержатся показатели, предусмотренные частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках; 2) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя); 3) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений; 4) сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным Стандартами).
В настоящем случае в пункте 20 Раздела N 1 "Общие сведения" документации об электронном аукционе приведена следующая инструкция по заполнению заявки на участие в аукционе: "При описании объекта закупки участником закупки должны применяться общепринятые обозначения и наименования в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации. Сведения, которые содержатся в заявке участника закупки, не должны допускать двусмысленных толкований. Описание предлагаемых товаров осуществляется в соответствии с единицами (системами) измерений и написанием наименований показателей, указанных в Разделе N 2 "Техническое задание" настоящей документации об электронном аукционе…".
При этом Раздел N 2 "Техническое задание" документации об аукционе содержит требования к показателям, связанным с определением соответствия используемых для выполнения строительно-монтажных работ товаров (материалов и оборудования) потребностям заказчика, как в виде конкретных значений, так и в виде диапазона значений.
Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, приведенная выше обобщенная формулировка инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе не позволяет участникам закупки определить необходимость отражения в заявке значения показателей требуемого заказчику товара (в виде конкретных значений или в виде диапазона значений), что препятствует надлежащему оформлению заявок и может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям.
Отражение в инструкции по заполнению заявки необходимого разъяснения в части подлежащего отражению в заявке значения показателей требуемого товара не противоречит установленному ч. 2 ст. 8 и п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ общему принципу о недопустимости совершения действий (в том числе установления в документации требований), приводящих к необоснованному ограничению числа участников закупки. Ссылка подателя апелляционной жалобы на положения указанных норм судом не принимается.
Довод апелляционной жалобы о возможных злоупотреблениях в случае подробного описания в инструкции порядка заполнения заявки на участие в аукционе применительно к каждой позиции, подлежит отклонению, как имеющий исключительно предположительный характер.
В этой связи суд первой инстанции обоснованно признал правомерной позицию антимонопольного органа о несоответствии действий министерства при формировании и утверждении документации об аукционе требованиям п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ.
Таким образом, вынесенные УФАС по РБ решение от 30.05.2016 N ГЗ-343/16 в части пунктов 3 и 4, а также предписание от 30.05.2016 по делу N ГЗ-343/16 в части пунктов 3, 4 и 6 следует признать соответствующими закону, что исключает возможность удовлетворения требований заявителя о признании оспоренных ненормативных актов в указанной части недействительными.
С учетом изложенного, в удовлетворении заявленных требований в рассматриваемой части судом первой инстанции отказано обоснованно.
Процессуальных нарушений, являющихся в силу ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебного акта, не установлено.
При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269 — 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.09.2016 по делу N А07-13450/2016 в обжалованной части оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства экономического развития Республики Башкортостан — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.А.АРЯМОВ

Судьи М.Б.МАЛЫШЕВ В.Ю.КОСТИН