О прекращении производства по делу о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 10.12.2001 N 89-ГД "Об областном бюджете на 2002 год"

Определение Верховного Суда РФ от 02.10.2003 N 46-Г03-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
в составе
председательствующего Лаврентьевой М.Н.
судей Еременко Т.И. и Меркулова В.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области N 89-ГД от 10.12.01. "Об областном бюджете на 2002 год"
по кассационному представлению и.о. прокурора Самарской области
на решение Самарского областного суда от 16 июля 2003 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., возражения представителей Администрации Самарской области Фроловского Н.Г. и Департамента управления финансами администрации Самарской области Рязанцева В.Ю. на кассационное представление, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по делу, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области N 89-ГД от 10.12.01. "Об областном бюджете области на 2002 год", ссылаясь на то, что нормы содержащиеся в ст. ст. 3, 4 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год" противоречат БК РФ, поскольку определение доходов в процентном соотношении к "поступлениям в консолидированный бюджет области" не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса.
Согласно ст. 15 БК РФ бюджет субъекта РФ (региональный бюджет), есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
В соответствии со ст. 10 БК РФ, бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: 1) федерального бюджета; 2) бюджетов субъектов РФ; 3) местных бюджетов.
Федеральным бюджетным законодательством не предусмотрено предварительное поступление доходов в консолидированный бюджет.
Из положений гл. 6 БК РФ следует, что поступление доходов осуществляется непосредственно в бюджеты соответствующих уровней. Исходя из понятия "консолидированного бюджета", он представляет собой свод бюджетов, т.е. существует как результат сведения бюджетов воедино, соответственно, доходной и расходной их частей, но лишь после того, как они уже сформированы.
Кроме того, доходы местных бюджетов не должны устанавливаться законом субъекта РФ, так как БК РФ не наделил субъекты РФ полномочиями по определению доходной части местных бюджетов.
Положения ст. 9 Закона Самарской области "Об областном бюджете области на 2002 год" противоречат требованиям ст. 32, 35, 84, 85 БК РФ. Согласно ст. 9 Областного закона предусмотрены отчисления Управлению Министерства по налогом и сборам по Самарской области на развитие материальной базы в размере 25% от суммы взысканных в областной бюджет штрафных санкций, пеней и налогов, доначисленных налоговыми органами в результате осуществления ими контрольной работы, при условии выполнения контрольных показателей поступления налоговых платежей в бюджет, установленных Администрацией области (за вычетом расходов на сбор налогов в целевой бюджетный дорожный фонд, предусмотренных в бюджете целевого бюджетного дорожного фонда), и предоставления Администрации области информации, необходимой в процессе анализа и прогнозирования социально-экономического развития Самарской области, формирования и исполнения консолидированного и областного бюджета Самарской области; Управлению Федеральной службы налоговой полиции по Самарской области на развитие материально-технической базы в размере 12% суммы взысканных в областной бюджет санкций, пеней и налогов, доначисленных органами налоговой полиции в результате осуществления ими контрольной работы, при условии выполнения контрольных показателей поступления налоговых платежей в бюджет, установленных Администрацией области. Частью 2 ст. 9 предусмотрено, что указанные отчисления следует отражать по факту их осуществления в расходной части областного бюджета, тогда как расходование бюджетных средств не должно предшествовать факту их осуществления.
Согласно ст. 84 БК РФ, обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы финансируются исключительно из федерального бюджета.
МНС РФ по Самарской области и УФСНП РФ по Самарской области относятся к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.
Статья 85 БК РФ предусматривает совместное финансирование обеспечение правоохранительной деятельности из бюджетов федерального уровня, субъектов РФ и местных бюджетов.
Следовательно, из бюджета субъекта РФ может финансироваться не материально-техническое обеспечение, а правоохранительная деятельность, осуществляемая правоохранительным органом.
Из перечисленных органов правоохранительным является УФСНП РФ по Самарской области, поэтому финансирование из бюджета Самарской области должно было быть предусмотрено на его правоохранительную деятельность.
МНС РФ и его территориальные органы к правоохранительным органам не относятся.
Однако, статьей 142 Федерального закона от 30.12.01. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете РФ на 2002 год" предусмотрено, что обеспечение территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам поступления дополнительных доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты по результатам их деятельности может осуществляться на возмездной основе путем заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Средства, поступившие по данным договорам, зачисляются на счета по учету средств, полученных от предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства и расходуются в полном объеме на содержание территориальных налоговых органов, а также на охрану зданий налоговых органов.
Прокурор полагает, что УМНС РФ по Самарской области вправе самостоятельно определять направление расходования указанных средств в соответствии с федеральным законом и в областном Законе не должны определяться расходы федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, прокурор указывает на то, что исходя из требований ст. 35 БК РФ, размеры сумм, подлежащих перечислению УМНС РФ и УФСНП РФ по Самарской области, не должны увязываться с суммами взысканных в областной бюджет санкций, пеней и налогов. Противоречит п. 1 ст. 23 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и статья 22 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год", предусматривающая право администрации области вносить в ходе исполнения бюджета изменения в приложение N 6-в распределение расходов по лимитами между объектами капитального вложения, N 7 в пределах одного заказчика-застройщика — в распределение расходов по мероприятиям, N 8 в пределах одного бюджетополучателя — по представлению получателей средств областного бюджета, N 10 и N 11 — в распределение расходов по мероприятиям. По мнению прокурора, данная норма не соответствует принципу самостоятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, исходя из которого исполнительные органы не вправе вносить поправки в акты, издаваемые законодательными органами. По аналогичным основаниям противоречит федеральному закону и ст. 16 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год", которой установлено, что Администрация Самарской области имеет право приобретать объекты недвижимого имущества в областную собственность при условии погашения продавцом задолженности по налоговым платежам в областной бюджет и иным денежным обязательствам перед Самарской областью в размере, не меньшем цены отчуждаемого объекта недвижимости, с последующим внесением изменений в приложение N 6 к настоящему Закону. В заявлении указывается, что последующее внесение изменений в Закон об областном бюджете не соответствует установленному БК РФ порядку исполнения бюджета. Расходование бюджетных средств должно осуществляться в соответствии с законом о бюджете. Бюджетное обязательство, в том числе по оплате расходов на приобретение имущества в областную собственность, может возникнуть лишь в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью, т.е. после внесения соответствующих изменений, дополнений в закон о бюджете.
Статьей 23 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год" установлено, что при наличии позитивных тенденций в экономике Самарской области, способствующих увеличению доходов областного бюджета, Администрации области направлять эти доходы на увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы области в соответствии с действующим законодательством и на поддержку приоритетных направлений развития авиационной промышленности с последующим внесением изменений в настоящий Закон.
Указанная норма областного Закона противоречит ст. 232 БК РФ, иной порядок использования дополнительно поступивших в бюджет субъекта РФ средств.
В дополнительном заявлении прокурор Самарской области просил признать недействующими перечисленные нормы Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год" с момента вступления решения суда в законную силу, учитывая то обстоятельство, что бюджет области исполнен.
Решением Самарского областного суда от 16 июля 2003 года постановлено: заявление прокурора Самарской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному закону ст. ст. 9 и 23 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год N 89 ГД от 10.12.01 г. с момента вступления данного решения суда в законную силу.
В удовлетворении заявления прокурора Самарской области в части признания противоречащими федеральному закону и недействующими положений ст. ст. 3, 4, 16, 22 Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год N 89 ГД от 10.12.01 г.
Обязать Самарскую Губернскую Думу и Губернатора Самарской области опубликовать решение суда в части удовлетворенных требований в газете "Волжская коммуна".
В кассационном представлении прокурора Самарской области ставится вопрос об отмене решения в части и принять новое, которым удовлетворить заявление в полном объеме. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон, дал неправильную оценку доводам заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с ч. 2 ст. 5, ст. 12, ч. 1 ст. 242 БК РФ закон о бюджете принимается на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Как видно из материалов дела, оспариваемые нормы Закона Самарской области "Об областном бюджете на 2002 год N 89 ГД от 10.12.01 г. на момент принятия судом решения по делу прекратили свое действие в связи с завершением 2002 финансового года и исполнением бюджета области в указанном периоде.
Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов гражданских правоотношений повлечь не могут.
Таким образом, решение по делу может быть принято судом лишь в отношении действующего нормативного правового акта. Недействующие нормативные акты не могут выступать предметом непосредственного судебного обжалования.
В связи с этим, если во время рассмотрения заявленного требования обнаружится, что нормативный правовой акт прекратил свое действие, производство по делу подлежит прекращению по основанию, предусмотренному абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене, а производство по делу прекращению.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение Самарского областного суда от 16 июля 2003 года отменить и производство по делу по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области N 89-ГД от 10.12.01. "Об областном бюджете на 2002 год" прекратить.