Земля и другие природные ресурсы, в отношении которых отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, предполагаются объектами государственной собственности; муниципальная собственность самостоятельна и не является разновидностью государственной собственности

Определение Верховного Суда РФ от 18.01.2001 N 45-Г00-35

Дело No. 45-Г00-35

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

    председательствующего                        М.Н. Лаврентьевой
судей                                           Г.В. Манохиной
А.М. Маслова

рассмотрела в судебном заседании от 18 января 2001 г. дело по заявлению администрации города Екатеринбурга и администрации города Каменска — Уральского к Правительству Свердловской области о признании недействительными (незаконными) постановления Правительства Свердловской области от 7 марта 1996 года No. 167-п "О реализации Областного закона "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" и постановления Правительства Свердловской области от 2 февраля 2000 года No. 85-пп "О соблюдении областного законодательства при предоставлении земельных участков юридическим лицам на территории Свердловской области"; по кассационному протесту и.о. прокурора Свердловской области и кассационной жалобе администрации г. Екатеринбурга; на решение Свердловского областного суда от 17 октября 2000 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М. Маслова, объяснения представителей администрации гор. Екатеринбурга П. и К., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей Правительства Свердловской области В. и М., просивших решение суда оставить без изменения, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, поддержавшей доводы кассационного протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Свердловской области от 7 марта 1996 года No. 167-п "О реализации Областного закона "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" установлено, что до передачи земель в муниципальную собственность весь земельный фонд Свердловской области находится в распоряжении Правительства области; предоставление земельных участков гражданам производится главами районных, городских, поселковых и сельских администраций по согласованию с Правительством Свердловской области (облкомземом); предоставление земельных участков юридическим лицам производится Правительством Свердловской области.
2 февраля 2000 года Правительством Свердловской области было принято постановление No. 85-пп "О соблюдении областного законодательства при предоставлении земельных участков юридическим лицам на территории Свердловской области".
Администрация города Екатеринбурга и администрация города Каменска — Уральского обратились в суд с заявлением о признании недействительными (незаконными) постановления Правительства Свердловской области от 7 марта 1996 года No. 167-п "О реализации Областного закона "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" и постановления Правительства Свердловской области от 2 февраля 2000 года No. 85-пп "О соблюдении областного законодательства при предоставлении земельных участков юридическим лицам на территории Свердловской области".
В обоснование заявления указали, что данные постановления противоречат действующему федеральному и областному законодательству и нарушают права местного самоуправления. Распоряжение землями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, не входит в компетенцию Правительства Свердловской области.
Представители Правительства Свердловской области в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления.
Решением Свердловского областного суда от 17 октября 2000 г. в удовлетворении заявления администрации города Екатеринбурга и администрации города Каменска — Уральского к Правительству Свердловской области о признании недействительными (незаконными) постановления Правительства Свердловской области от 7 марта 1996 года No. 167-п "О реализации Областного закона "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" и постановления Правительства Свердловской области от 2 февраля 2000 года No. 85-пп "О соблюдении областного законодательства при предоставлении земельных участков юридическим лицам на территории Свердловской области" отказано.
Администрация г. Екатеринбурга подала кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое об удовлетворении заявления. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон.
В кассационном протесте и.о. прокурора Свердловской области поставлен вопрос об отмене решения и направлении дела на новое рассмотрение по аналогичным основаниям.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда законным и обоснованным.
При вынесении указанного решения суд исходил из того, что объекты и субъекты права муниципальной собственности на землю, юридические критерии их выделения в настоящее время законодательными актами на федеральном уровне не определены, поскольку порядок и условия передачи земли в собственность муниципальных образований могут быть урегулированы только федеральными законами в силу п. п. 4, 5 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные образования "Город Екатеринбург" и "Город Каменск — Уральский" не имеют правоудостоверяющих документов, подтверждающих права собственности на какие-либо земельные участки на их территории.
Вывод суда является правильным, основанным на анализе нормативных правовых актов.
В соответствии со ст. 72 п. 1 пп. "в", "г" Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 п. 2 Конституции Российской Федерации).
В силу ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
С учетом приведенных и иных упомянутых в решении нормативных правовых актов суд сделал правильный вывод о том, что земля и другие природные ресурсы, в отношении которых отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, предполагаются объектами государственной собственности. Муниципальная собственность в силу ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации самостоятельна, не является разновидностью государственной собственности.
При отсутствии соответствующего Федерального закона вопрос землепользования разрешен Областным законом от 29 декабря 1995 года No. 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" (в редакции Областного закона No. 36-ОЗ от 19.11.1998), которым установлено, что земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью Российской Федерации и Свердловской области, вопросы владения, пользования и распоряжения которыми решаются Российской Федерацией и Свердловской областью в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также договорами (соглашениями) между органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области. К компетенции Правительства Свердловской области отнесено распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, в порядке, указанном в пункте первом статьи 18 названного Закона.
Оспариваемые постановления Правительства Свердловской области этим положениям не противоречат.
Довод кассационной жалобы и кассационного протеста о наделении Правительства Свердловской области полномочиями по распоряжению федеральными государственными землями нельзя признать убедительным. Данный вопрос разрешен Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области от 12 января 1996 г. "О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области". Данное Соглашение имеет юридическую силу, основано на ст. 78 Конституции Российской Федерации. Лицами, участвующими в деле, доказательств о нарушении Соглашения Правительством области не представлено.
Нельзя согласиться со ссылками в кассационной жалобе в обоснование своих доводов на нормативные правовые акты, утратившие силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации и изданием Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года No. 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации".
Действующие нормы Земельного кодекса РСФСР устанавливают полномочия местных администраций по предоставлению земель гражданам для фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота (ст. ст. 58, 64, 66, 68). Эти положения учтены в оспариваемом постановлении.
В соответствии с п. п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, наделяющий органы местного самоуправления государственными полномочиями по управлению или распоряжению государственными землями, в настоящее время не принят. При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о том, что Правительство Свердловской области, принимая оспариваемые постановления, не превысило своих полномочий и органы местного самоуправления не вправе распоряжаться государственными землями, так как согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, все государственные функции, которые они выполняли, являясь государственными органами, остались у соответствующих федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, суд правильно установил, что ныне действующими федеральными, областными законами, иными нормативными правовыми актами земля в муниципальную собственность не передавалась, следовательно, находится в государственной собственности, оспариваемые постановления Правительства Свердловской области не касаются земли, отнесенной к федеральной собственности, а поэтому оснований для признания названных постановлений недействительными не имеется.
С учетом изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит доводы кассационной жалобы и кассационного протеста убедительными, влекущими отмену решения суда, постановленного в соответствии с требованиями материального и процессуального права.
Руководствуясь ст. 305 п. 1 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Свердловского областного суда от 17 октября 2000 г. оставить без изменения, а кассационный протест и.о. прокурора Свердловской области и кассационную жалобу администрации г. Екатеринбурга — без удовлетворения.