Требование: О признании неправомочным состава представительного органа местного самоуправления

Обстоятельства: Прокурор ссылается на то, что срок полномочий органа местного самоуправления и его депутатов истек, деятельность представительного органа в неправомочном составе нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления.
Решение: В удовлетворении требования отказано, так как по окончании установленного уставом муниципального образования срока полномочий представительного органа должен быть сформирован новый представительный орган, при этом само по себе истечение срока, на который был сформирован представительный орган, не влечет за собой автоматического прекращения полномочий данного органа и его депутатов.

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23.09.2016 N 6-АПГ16-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,
при секретаре Тимохине И.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Рязанского района Рязанской области в интересах неопределенного круга лиц о признании неправомочным состава Рязанской районной Думы пятого созыва по апелляционной жалобе Рязанской районной Думы на решение Рязанского областного суда от 30 июня 2016 г., которым административное исковое заявление прокурора Рязанского района Рязанской области удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Рязанской районной Думы Кудиновой И.А. и Прониной Е.К., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,

установила:

Прокурор Рязанского района Рязанской области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц о признании неправомочным состава Рязанской районной Думы пятого созыва.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Рязанская районная Дума пятого созыва сформирована 16 марта 2012 г. из глав поселений, входящих в состав Рязанского муниципального района, а также депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых ими из своего состава по одному депутату от представительного органа каждого поселения в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами соответствующих поселений. Срок полномочий Рязанской районной Думы пятого созыва, как и срок полномочий ее депутатов, составлял 4 года и истек 16 марта 2016 г. Прокурор полагает, что деятельность Рязанской районной Думы в неправомочном составе нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования — Рязанский муниципальный район.
Решением Рязанского областного суда от 30 июня 2016 г. административный иск прокурора Рязанского района Рязанской области удовлетворен. Признан неправомочным состав Рязанской районной Думы пятого созыва.
В апелляционной жалобе Рязанская районная Дума просила отменить решение суда ввиду нарушений норм материального права и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что численный состав Рязанской районной Думы 42 депутата, на момент обращения прокурора в суд и на дату рассмотрения дела судом в составе Рязанской районной Думы 41 депутат из 42, что составляет более 2/3 ее численного состава. В указанном составе Рязанская районная Дума вправе решать любые, отнесенные к ее компетенции законом вопросы местного значения муниципального района, то есть является правомочным представительным органом муниципального района, в связи с чем у суда не было оснований для выводов о неправомочности представительного органа.
Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности обжалуемого решения суда.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 34, пунктом 7 части 1, частью 8 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ) порядок формирования и срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов выборных органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
На основании части 1, пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Статьей 1 Закона Рязанской области от 14 ноября 2014 г. N 78-ОЗ "О порядке формирования представительных органов и о порядке избрания глав муниципальных образований Рязанской области" установлено, что представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Представительным органом муниципального образования — Рязанский муниципальный район Рязанской области является Рязанская районная Дума, которой 16 марта 2012 г. принято решение N 1 о признании полномочий 40 депутатов Рязанской районной Думы пятого созыва, избранных на территории Рязанского муниципального района Рязанской области.
Частью 2 статьи 43 и частями 2, 3 статьи 50 Устава муниципального образования — Рязанский муниципальный район Рязанской области, утвержденного решением Рязанской районной Думы от 26 января 2006 г. N 221 (признанного утратившим силу решением Рязанской районной Думы от 21 марта 2013 г. N 111), действовавшего на дату формирования Рязанской районной Думы пятого созыва, предусмотрено, что Рязанская районная Дума формируется из глав поселений, входящих в состав Рязанского муниципального района, а также депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых ими из своего состава по одному депутату от представительного органа каждого поселения в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами соответствующих поселений. Срок полномочий Рязанской районной Думы и срок полномочий ее депутатов, составляет 4 года. Полномочия депутата Рязанской районной Думы начинаются со дня подтверждения его полномочий и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Решением Рязанской районной Думы от 21 марта 2013 г. N 111 утвержден Устав муниципального образования — Рязанский муниципальный район Рязанской области в новой редакции, статьями 26 и 33 которого установлено, что срок полномочий Рязанской районной Думы составляет пять лет, полномочия начинаются с момента первого заседания Рязанской районной Думы нового созыва и оканчиваются с момента начала работы Рязанской районной Думы нового созыва. Срок полномочий депутата Рязанской районной Думы составляет 5 лет. Полномочия депутата Рязанской районной Думы прекращаются одновременно с прекращением их полномочий как глав или депутатов представительных органов поселений, входящих в состав Рязанского муниципального района, или по окончании срока действия созыва Рязанской районной Думы.
Статьей 96 этого Устава также установлено, что часть 1 статьи 26 и часть 1 статьи 33 Устава, определяющие пятилетний срок полномочий представительного органа и его депутатов, вступают в силу с момента формирования Рязанской районной Думы нового созыва.
Признавая неправомочным состав депутатов Рязанской районной Думы, суд исходил из того, что состав Думы пятого созыва был сформирован сроком на четыре года 16 марта 2012 г. и поскольку срок действия пятого созыва Рязанской районной Думы окончился 16 марта 2016 г., по его истечении Рязанская районная Дума нового созыва не сформирована, то в силу части 2 статьи 33 Устава названного муниципального образования полномочия депутатов Рязанской районной Думы прекращаются. По мнению суда, по истечении указанного срока деятельность Рязанской районной Думы пятого созыва в неправомочном составе нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления и надлежащее решение вопросов местного значения на территории данного муниципального образования.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом суда согласиться не может, поскольку он основан на неправильном применении и ошибочном толковании норм права.
В силу части 2 и части 3 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Устав Рязанского муниципального района Рязанской области в новой редакции в части 3 статьи 26 и части 2 статьи 33 устанавливает аналогичные нормы, согласно которым полномочия Рязанской районной Думы оканчиваются с момента начала работы Рязанской районной Думы нового созыва, полномочия депутата Рязанской районной Думы прекращаются по окончании срока действия созыва Рязанской районной Думы.
Таким образом, указанными нормативными актами прямо предусмотрено, что по окончании установленного уставом муниципального образования срока полномочий представительного органа должен быть сформирован новый представительный орган данного муниципального образования соответствующего созыва. При этом само по себе истечение срока, на который был сформирован представительный орган, не влечет за собой автоматического прекращения полномочий данного органа и его депутатов, поскольку в силу части 3 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ полномочия депутатов представительного органа соответствующего созыва продолжаются до дня начала работы вновь сформированного представительного органа. Иное означало бы в случае окончания срока полномочий представительного органа и до избрания или формирования нового представительного органа отсутствие в муниципальном образовании представительного органа, обязанного решать вопросы, отнесенные к его исключительной компетенции, к которым в силу части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку и решение иных вопросов.
Кроме того, делая вывод о том, что срок полномочий депутатов Рязанской районной Думы пятого созыва истек 12 марта 2016 г., суд не учел, что положениями статьи 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что срок, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, и срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливаются соответственно конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва — день голосования на указанных выборах.
Таким образом, с учетом проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва — 18 сентября 2016 г., днем окончания срока полномочий депутатов Рязанской районной Думы пятого созыва является 18 сентября 2016 г.
Следовательно, на 30 июня 2016 г. — дату принятия судом решения по данному делу о признании неправомочным состава Рязанской районной Думы пятого созыва срок ее полномочий не истек, поэтому каких-либо правовых оснований для удовлетворения административного иска прокурора не имелось.
Вместе с тем само по себе окончание срока полномочий депутатов Рязанской районной Думы пятого созыва не влечет за собой правовые последствия в виде признания неправомочным состава Рязанской районной Думы пятого созыва, а создает обязанность сформировать Рязанскую районную Думу шестого созыва.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Рязанского областного суда от 30 июня 2016 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Рязанского района Рязанской области о признании неправомочным состава Рязанской районной Думы пятого созыва.