Об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Красноярского края от 16.11.2009, которым было частично отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Правил организации транспортного обслуживания населения, утвержденных решением Красноярского городского Совета от 25.05.2006 N 10-196 "О правилах организации транспортного обслуживания населения в городе Красноярске"

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.01.2010 по делу N А33-12101/2009

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего судьи Кадниковой Л.А.,
судей: Пущиной Л.Ю., Шелеминой М.М.,
при участии в судебном заседании представителей:
гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Гаппель Петра Петровича — Турусиной С.В. (доверенность от 14.05.2009),
Департамента транспорта администрации г. Красноярска — Глинской А.А. (доверенность от 03.06.2009),
Красноярского городского Совета депутатов — Рукосуевой Т.Г. (доверенность N 01-1498-4 от 28.12.2009),
администрации г. Красноярска — Бочкарева О.Н. (доверенность N 01-9868 от 22.12.2009),
прокуратуры Красноярского края — Ульяновой М.С. (удостоверение),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Гаппель Петра Петровича на решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года по делу N А33-12101/2009 (суд первой инстанции: Гурский А.Ф., Иванова Е.А., Шайхутдинов Е.М.),

установил:

гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Гаппель Петр Петрович (далее — индивидуальный предприниматель Гаппель П.П., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Красноярскому городскому Совету депутатов о признании недействующим в части Правил организации транспортного обслуживания населения, утвержденных решением Красноярского городского Совета от 25.05.2006 N 10-196 "О правилах организации транспортного обслуживания населения в городе Красноярске".
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация г. Красноярска, Департамент транспорта администрации г. Красноярска.
Дело рассмотрено при участии прокуратуры Красноярского края.
Решением от 16 ноября 2009 года Арбитражный суд Красноярского края признал абзацы 3, 5, 11 и последний абзац пункта 1.2; пункт 1.7; подпункты 6, 9, 10, 11, 12, 17 (в части указания на законы, стандарты, нормативы и принятые договорные обязательства) пункта 2,1; подпункты 3, 12 в части "и диспетчерской службы организатора перевозок", подпункт 14 дефис 4 подпункта 19 в части "согласованного с организатором пассажирских перевозок", дефис 5 подпункта 19, последнее предложение подпункта 19, дефис 1 подпункт 22 пункта 3.3; пункт 3.4; дефис 2 пункта 9.2 в части указания на законы, стандарты, нормативы и принятые договорные обязательства; дефис 3 пункта 9.2; предложение 1 пункта 9,3; пункт 9.4 в части указания на законы, стандарты, нормативы и принятые договорные обязательства Правил организации транспортного обслуживания населения, утвержденных решением Красноярского городского Совета от 25.05.2006 N 10-196 "О правилах организации транспортного обслуживания населения в городе Красноярске", соответствующими Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральным законам от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закону Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае", постановлению Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О правилах дорожного движения", Положению "Об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов", утвержденному приказом Минтранса Российской Федерации от 09.03.1995 N 27, Положению "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2.
В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель Гаппель П.П. ставит вопрос о проверке законности судебного акта по основаниям неправильного применения судом Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Закона Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае".
Заявитель кассационной жалобы указывает, что суд не применил к возникшим правоотношениям Европейскую Хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г) по вопросу определения полномочий и компетенции органов местного самоуправления и считает, что наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (Красноярского края) и органов местного самоуправления (г. Красноярска) является нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 N 196.
В отзывах на кассационную жалобу Красноярский городской Совет депутатов, администрация г. Красноярска и Департамент транспорта администрации г. Красноярска приводят доводы в поддержку судебного акта, а также ссылаются на решение Красноярского областного суда от 07.08.2009 по делу N 3-101/2009 и Определение кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2009, в соответствии с которыми признано, что Закон Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу прокуратура Красноярского края считает решение суда законным и обоснованным.
Представитель индивидуального предпринимателя Гаппель П.П. поддержала доводы кассационной жалобы.
Представители Красноярского городского Совета, администрации г. Красноярска и Департамента транспорта поддержали доводы отзывов на кассационную жалобу.
В судебном заседании на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 10 часов 30 минут 28.01.2010, о чем сделано публичное извещение. После перерыва в судебном заседании присутствует представитель прокуратуры Красноярского края, поддержавшая доводы отзыва на кассационную жалобу.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзывов относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.
Как усматривается из материалов дела, решением Красноярского городского Совета от 25.05.2006 N 10-196 утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения в городе Красноярске. Решение опубликовано в газете "Городские новости" N 59 от 08.06.2006.
Как следует из преамбулы решения N 10-196, Правила приняты в целях обеспечения безопасности пассажирских перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, упорядочения процесса регулирования отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения и регулируют отношения, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению, а также организацией транспортного обслуживания населения в границах города Красноярска.
Заявителем оспорены следующие положения Правил организации транспортного обслуживания населения: организатор пассажирских перевозок — Глава города, уполномоченные Главой города органы администрации города, муниципальные учреждения, осуществляющие организацию и регулирование перевозок пассажиров, контроль за соблюдением законодательства в сфере пассажирских перевозок; перевозка транспортом общего пользования — перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, если эта организация на основании действующих правовых актов, выданного разрешения (лицензии) или договора (контракта) с организатором пассажирских перевозок обязана осуществлять пассажирские перевозки по обращению любого гражданина или юридического лица; согласование маршрута — принятие организатором пассажирских перевозок решения о допуске перевозчика к работе на маршруте, в том числе на конкурсной основе; центральная диспетчерская служба — структура, созданная организатором пассажирских перевозок для осуществления централизованного управления и контроля за движением подвижного состава пассажирского транспорта всех пассажирских перевозок по маршрутам города (абзац 3, 5, 11 и последний абзац пункта 1.2); порядок открытия новых, изменения и закрытия существующих маршрутов устанавливается Главой города или уполномоченным Главой города органом администрации города (пункт 1.7); организатор пассажирских перевозок: устанавливает предельное количество транспортных средств, одновременно работающих на каждом маршруте. Ограничение количества транспортных средств устанавливается при недостаточной пропускной способности дорог, остановочных пунктов, автовокзалов, автостанций и по другим основаниям, обусловливающим безопасность дорожного движения; устанавливает (определяет) порядок согласования перевозчикам маршрутов и расписаний движения транспортных средств; осуществляет централизованное управление движением подвижного состава пассажирского транспорта, контроль за его работой на маршрутах, учет и анализ выполненных объемов перевозок; координирует работу перевозчиков на маршрутах, в том числе их диспетчерских служб; согласовывает перевозчикам маршруты и расписания движения транспортных средств с выдачей соответствующих документов; обеспечивает контроль за исполнением перевозчиками законов, правил, стандартов, нормативов и принятых договорных обязательств (подпункты 6, 9, 10, 11, 12, 17 пункта 2.1); перевозчики пассажиров обязаны: согласовать с организатором пассажирских перевозок маршрут и расписание движения транспортных средств; обеспечить выполнение водителями, осуществляющими пассажирские перевозки по маршрутам, указаний работников своих диспетчерских служб и центральной диспетчерской службы организатора перевозок; представлять организатору перевозок информацию и документы, необходимые для осуществления контроля за соблюдением законодательства в сфере пассажирского транспорта; обеспечить наличие у водителей транспортных средств: расписание движения транспортного средства, согласованного с организатором пассажирских перевозок; документа, подтверждающего согласование маршрута с организатором пассажирских перевозок. Наименование перевозчика (наименование юридического лица или фамилии, имени, отчества индивидуального предпринимателя), указанное в документе, подтверждающем согласование маршрута, и в расписании, должно совпадать с наименованием перевозчика в лицензионной карточке; обеспечить соответствие подвижного состава требованиям по безопасности перевозки пассажиров. Транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, должны: соответствовать категории и классу, предусмотренным государственными стандартами, и пассажировместимости, установленной организатором пассажирских перевозок (подпункты 3, 12, 14 дефис 4 подпункта 19, дефис 5 подпункта 19, последнее предложение подпункта 19, дефис 1 подпункта 22 пункта 3.3); перевозчик не вправе без уведомления заказчика (организатора) перевозок отменять назначенные на маршруте рейсы или изменить расписание, за исключением случаев, когда выполнение рейсов по расписанию невозможно при возникновении не зависящих от перевозчика помех по неблагоприятным дорожным или погодно-климатическим условиям, угрожающим безопасности движения или безопасности перевозки пассажиров; о предстоящем плановом изменении или прекращении движения на маршруте перевозчик обязан уведомить пассажиров и заказчика (организатора) перевозок. Уведомление заказчика (организатора) перевозок производится в письменном виде, пассажиров — путем публикации в средствах массовой информации не позднее чем за 10 дней до начала осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа согласно измененному расписанию (пункт 3.4); контроль за работой пассажирского транспорта осуществляется путем проведения проверок выполнения перевозчиками, водителями, кондукторами, пассажирами законов, правил, стандартов, нормативов и принятых договорных обязательств; соблюдения расписания движения подвижного состава по маршрутам (дефисы 2, 3 пункта 9.2); обо всех выявленных в ходе проверки нарушениях лицо, осуществляющее проверку, производит отметку в путевом листе с указанием места и времени проведения проверки (предложение 1 пункта 9.3); в случае обнаружения в ходе проверки нарушений перевозчиками законов, правил, стандартов, принятых договорных обязательств представители уполномоченного органа администрации города обязаны направить сообщение о выявленных нарушениях в уполномоченные контрольно-надзорные органы (пункт 9.4).
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
По мнению предпринимателя, изложенному в его заявлении в арбитражный суд (л.д. 5 — 9), оспоренный в части нормативный правовой акт органа местного самоуправления не соответствует приведенным заявителем законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с тем, что положения оспоренных пунктов Правил приняты органом местного самоуправления с превышением его полномочий.
Суд первой инстанции, не соглашаясь с названной позицией заявителя, установил, что оспоренный акт принят Красноярским городским Советом депутатов в пределах его компетенции.
При этом суд обоснованно применил положения следующих законов.
В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Статьей 11 Закона Красноярского края N 5-230 установлено, что органы местного самоуправления выполняют функции заказчика и организатора пассажирских перевозок, привлекая на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории соответствующего муниципального образования, обеспечивают безопасность пассажирских перевозок на территории соответствующего муниципального образования.
Суд со ссылкой на названные законы пришел к правильному выводу о том, что органы местного самоуправления в целях обеспечения безопасности дорожного движения вправе вводить определенные ограничения в области деятельности городского автомобильного и электрического транспорта путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.
Заявитель кассационной жалобы возражает против названных выводов суда и считает, что решение суда является незаконным в связи со следующим.
Как указывает индивидуальный предприниматель Гаппель П.П., по вопросам местного значения органы местного самоуправления вправе осуществлять нормативное регулирование в пределах своей компетенции. Пределы компетенции (полномочий) органов местного самоуправления по вопросам местного значения определяются Российской Федерацией. Данный вывод заявитель основывает ссылкой на положения части 1 статьи 5 Федерального закона N 131-ФЗ и Европейскую Хартию местного самоуправления. В связи с этим, по мнению заявителя, полномочия органов местного самоуправления не могут быть установлены законами субъекта Российской Федерации, в частности, Законом Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае".
Данные доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако учтены быть не могут.
Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт и пути сообщения.
Транспортное обслуживание населения не является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как установлено статьей 73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся, в частности, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Закон Красноярского края N 5-230, на соответствие которому проверен оспоренный акт, принят в рамках полномочий Красноярского края по вопросу транспортного обслуживания населения. Указанным Законом осуществляется, в том числе, правовое регулирование прав и обязанностей органов местного самоуправления по предмету ведения субъекта Российской Федерации.
Решением Красноярского краевого суда от 07.09.2009, оставленным без изменения Определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2009 N 53-Г09-27, также было установлено, что Закон Красноярского края N 5-230 принят в соответствии с предоставленной субъекту Российской Федерации компетенцией.
По настоящему делу суд признал, что оспоренные в части Правила соответствуют Закону Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230, принятому Законодательным собранием Красноярского края по вопросу организации функционирования автомобильного и городского электрического наземного транспорта в Красноярском крае.
При таких условиях довод заявителя о том, что в данном случае полномочия органа местного самоуправления по вопросу местного значения городского округа — создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, не могли быть установлены Законом Красноярского края, не основан на действующем законодательстве.
По мнению заявителя, органы местного самоуправления не вправе, как это следует из Федерального закона "О безопасности дорожного движения", устанавливать дополнительные требования к безопасности дорожного движения, а также дублировать федеральные нормативные правовые акты, что влечет возможность осуществления в этих случаях муниципального контроля.
Названный довод заявителя проверен, однако учтен быть не может.
Как усматривается из Определения Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2009 N 53-Г09-27, предусмотренные Законом N 5-230 положения о порядке и условиях осуществления допуска перевозчиков к выполнению перевозок в качестве одного из способов организации транспортного обслуживания населения края направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения в Красноярском крае, организацию дорожного движения, направленную на обеспечение защиты жизни, здоровья и имущества граждан, и исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, что согласуется с положениями статей 1, 2 и 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения. Правила организации транспортного обслуживания населения, утвержденные решением Красноярского городского Совета от 25.05.2006 N 10-196, не противоречат в этой части закону субъекта Российской Федерации, что основано на требованиях части 4 статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ.
Дублирование в нормативном правовом акте норм федерального законодательства не приводилось заявителем в качестве основания для признания отдельных положений оспоренного акта недействующими, в кассационной жалобе отсутствуют соответствующие примеры.
Заявитель кассационной жалобы также считает, что полномочия как органов местного самоуправления, так и субъектов Российской Федерации в области организации транспортного обслуживания населения определены Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Правилами перевозки пассажиров и багажа. Орган местного самоуправления, указывает заявитель, уполномочен организовывать транспортное обслуживание в границах городского округа только в рамках данных актов.
Между тем, суд первой инстанции правильно истолковал положения норм, содержащихся в указанных Законе и Правилах, как регулирующих права и обязанности сторон по договору перевозки. Нормативный правовой акт, законность которого рассматривалась по настоящему делу, регулирует отношения по организации транспортного обслуживания населения в городском округе и не содержит норм гражданского права.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года по делу N А33-12101/2009 основано на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, принято с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 — 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года по делу N А33-12101/2009 года оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Л.А.КАДНИКОВА

Судьи: Л.Ю.ПУЩИНА М.М.ШЕЛЕМИНА