Суд правомерно отказал в удовлетворении требований о признании недействительными решения и предписания о признании заявителя нарушившим запрет на ограничивающие конкуренцию акты и об обязании устранить нарушения антимонопольного законодательства, поскольку оспариваемые решение и предписание соответствуют закону, передача функций органа местного самоуправления по отведению земельных участков под захоронение, по приему и оформлению заказов на захоронение, других функций является нарушением требований закона

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.01.2010 по делу N А10-1885/2009

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего судьи Кадниковой Л.А.,
судей: Пущиной Л.Ю., Шелеминой М.М.,
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Улан-Удэ на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 6 августа 2009 года по делу N А10-1885/2009, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 года по тому же делу (суд первой инстанции: Устинова Н.В., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Клочкова Н.В., Ячменев Г.Г.),

установил:

администрация г. Улан-Удэ обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее — УФАС по Республике Бурятия, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 24.02.2009 N 02-03/4-2009.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания", муниципальное унитарное предприятие "Специализированное ритуально-похоронное предприятие" (далее — МУП "СРПП").
Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 6 августа 2009 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе администрация г. Улан-Удэ ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее — Федеральный закон N 135-ФЗ), Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее — Федеральный закон N 8-ФЗ).
В отзыве на кассационную жалобу УФАС по Республике Бурятия считает судебные акты законными, просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений N 14912, N 14913, N 14914, N 14915), однако своих представителей в судебное заседание не направили. Администрация г. Улан-Удэ, УФАС по Республике Бурятия заявили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы без участия их представителей.
В судебном заседании на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 10 часов 50 минут 28 января 2010 года, о чем сделано публичное извещение.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы, отзыва относительно жалобы и возражения на отзыв, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований к отмене судебных актов.
Как установлено материалами дела, администрация г. Улан-Удэ постановлением от 19.01.2005 N 17 утвердила Порядок организации похоронного дела в г. Улан-Удэ и Правила работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ, в соответствии с которыми муниципальные кладбища в г. Улан-Удэ являются муниципальной собственностью и обслуживаются городской специализированной службой по вопросам похоронного дела — МУП "СРПП".
24.02.2009 УФАС по Республике Бурятия по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства при взаимодействии органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг, решением N 02-03/4-2009 признало администрацию г. Улан-Удэ нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
Предписанием от 24.02.2009 N 02-03/4-2009 антимонопольный орган обязал администрацию устранить нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в наделении МУП "СРПП" функциями органа местного самоуправления и предоставлении предприятию преимуществ в осуществлении деятельности по содержанию мест захоронения, которые приводят к ограничению конкуренции, а также внести изменения в пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, в пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1 — 3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ.
Отказывая администрации г. Улан-Удэ в удовлетворении заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, суды двух инстанций исходили из того, что оспариваемые решение и предписание от 24.02.2009 N 02-03/4-2009 соответствуют Федеральному закону N 135-ФЗ. Передача функций органа местного самоуправления МУП "СРПП" по отведению земельных участков под захоронение, по приему и оформлению (только приемщиками заказов СРПП) заказов на захоронение, по регистрации и учету захоронений, по даче разрешений на установку, снятие надмогильных сооружений и других функций является нарушением требований части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, ведет к созданию преимущественных условий деятельности для МУП "СРПП" и ограничивает конкуренцию на рынке ритуальных услуг.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает выводы судебных инстанций соответствующими установленным по данному делу фактическим обстоятельствам и основанными на правильном применении норм материального и норм процессуального права.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Статьей 25 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Суды двух инстанций, исследовав пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1 — 3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ, установили, что МУП "СРПП" как специализированной службе администрацией г. Улан-Удэ переданы полномочия по организации похоронного обслуживания. МУП "СРПП" наделено функциями — выделение земельных участков под захоронение, по ведению регистрации и учета произведенных захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронение, по регулированию времени и места проведения погребения, по даче разрешений на установку, снятие надмогильных сооружений, захоронение на свободном месте возле умершего родственника, по хранению в архиве предприятия книги учета захоронений.
Таким образом, МУП "СРПП" предоставлено право на осуществление разрешительно-согласовательной деятельности, что, как правильно посчитал суд, свидетельствует о наделении предприятия властно-распорядительными функциями.
Между тем, МУП "СРПП" по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления, в связи с чем городская специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть наделена функциями и правами органов местного самоуправления.
МУП "СРПП" является одним из хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг наравне с другими хозяйствующими объектами, оказывающими аналогичные услуги.
Суд правильно посчитал, что наделение названными функциями МУП "СРПП" свидетельствует о наделении предприятия особым положением по отношению к иным хозяйствующим субъектам, что ограничивает права хозяйствующих субъектов на осуществление аналогичных услуг на соответствующем рынке.
Согласно статье 25 Федерального закона N 8-ФЗ погребение и оказание услуг по погребению возложены на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.
При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Данная правовая позиция сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.09.2008 N 12027/07.
Таким образом, обоснованным является вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушения статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в передаче администрацией г. Улан-Удэ МУП "СРПП" обязанностей по содержанию кладбищ и организации похоронного обслуживания и наделении предприятия функциями и правами органов местного самоуправления, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что согласно пункту 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Федеральным законом N 8-ФЗ, по мнению заявителя, установлены основы организации похоронного дела в Российской Федерации, которые являются исключением из общих правил, регламентированных статьей 15 Закона о защите конкуренции.
Доводы заявителя жалобы проверены, однако не могут быть учтены судом кассационной инстанции.
Системный анализ норм Федерального закона N 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Федеральный закон N 8-ФЗ не дает право органу местного самоуправления принимать акты или осуществлять действия, которые создавали бы преимущественные условия для деятельности МУП "СРПП" по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.
Следовательно, изложенные в кассационной жалобе доводы заявителя противоречат нормам действующего законодательства.
С учетом изложенного оснований для удовлетворения кассационной жалобы не усматривается.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 6 августа 2009 года по делу N А10-1885/2009, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 года по тому же делу основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 — 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 6 августа 2009 года по делу N А10-1885/2009, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Л.А.КАДНИКОВА

Судьи: Л.Ю.ПУЩИНА М.М.ШЕЛЕМИНА