Требование: О солидарном взыскании за счет средств казны Российской Федерации и казны субъекта РФ убытков, связанных с предоставлением жилья семье, имеющей ребенка-инвалида

Обстоятельства: Решением суда на муниципалитет возложена обязанность предоставить жилое помещение по договору социального найма. Муниципалитет, не получив субвенций для исполнения возложенных на него функций по социальной защите инвалидов, указал, что стоимость подлежащей передаче квартиры является для него убытками.
Решение: Требование удовлетворено в части взыскания средств с казны субъекта РФ, поскольку бездействие последнего повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования в связи с выполнением государственных функций.

Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.11.2016 N Ф04-4768/2016 по делу N А02-147/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Сириной В.В.
судей Зиновьевой Т.А.
Орловой Н.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Республики Алтай на решение от 14.06.2016 Арбитражного суда Республики Алтай (судья Амургушев С.В.) и постановление от 02.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Афанасьева Е.В., Захарчук Е.И., Нагишева О.Б.) по делу N А02-147/2016 по иску исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления — администрации города Горно-Алтайска (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, проспект Коммунистический, 18, ОГРН 1030400726938, ИНН 0411112575) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление Федерального казначейства по Республике Алтай) (109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360), Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (649000, Республика Алтай, город Горно-Алтайск, улица В.И. Чаптынова, 24, ОГРН 1020400753438, ИНН 0411005460) о взыскании убытков.
Суд

установил:

исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления — администрация города Горно-Алтайска (далее — администрация, истец) обратился 04.02.2016 в Арбитражный суд Республики Алтай в защиту интересов и имущественных прав муниципального образования "Город Горно-Алтайск" с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) в лице Управления Федерального казначейства по Республике Алтай (далее — УФК по Республике Алтай), Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (далее — Минфин РА) о солидарном взыскании за счет средств казны Российской Федерации и за счет средств казны Республики Алтай 2 030 700 руб. убытков, связанных с предоставлением жилья семье, имеющей ребенка-инвалида.
Решением от 14.06.2016 Арбитражного суда Республики Алтай, оставленным без изменения постановлением от 02.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования администрации удовлетворены. С казны Республики Алтай в лице Минфина РА в пользу муниципального образования "Город Горно-Алтайск" в лице администрации в пользу администрации взысканы убытки в сумме 2 030 700 руб., связанные с необходимостью исполнения решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 24.06.2015 по делу N 2-1658/2015 о предоставлении Лазаревой Наталье Юрьевне, действующей в своих интересах и в интересах Лазарева Артема Юрьевича на состав семьи из двух человек вне очереди благоустроенного жилого помещения. В удовлетворении исковых требований администрации к казне Российской Федерации в лице УФК по Республике Алтай отказано.
Минфин РА обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований за счет казны Республики Алтай в полном объеме, удовлетворить за счет казны Российской Федерации в полном объеме.
По мнению подателя жалобы, мера социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде предоставления жилого помещения по договору социального найма, при условии, если они страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в перечне, предусмотрена федеральным законодательным актом, ее финансовое обеспечение является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечиваться она должна за счет средств федерального бюджета.
Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.
Российской Федерацией из федерального бюджета в бюджет Республики Алтай, а также в бюджет муниципального образования "Город Горно-Алтайск" не производилось финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований в виде субвенций.
Минфин РА считает, что при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности республиканскому бюджету Республики Алтай из федерального бюджета не могли быть учтены и не учитываются расходы (понесенные либо планируемые) на обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005.
Кроме того, податель жалобы указывает, что судами не исследовано, были ли у администрации, выступающей в интересах муниципального образования город Горно-Алтайск, в бюджете денежные средства на исполнение расходных обязательств по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.
Как следует из материалов дела и установлено судами, решением от 24.06.2015 Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай по делу N 2-1658/2015, оставленным без изменения апелляционным определением от 14.10.2015 Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай, на администрацию возложена обязанность предоставить Лазаревой Н.Ю., действующей от своего имени и в интересах несовершеннолетнего Лазарева А.Ю. на семью из двух человек вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, отвечающее техническим и санитарным нормам, расположенное не выше второго этажа, общей площадью не менее 60 кв. м с учетом права пользования Лазаревым А.Ю. дополнительной жилой площадью.
Приказом Минстроя России от 14.01.2015 N 5/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на первое полугодие 2015 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на 1 квартал 2015 года" установлен норматив 33 845 руб., поэтому в целях исполнения решения суда истцу для покупки квартиры необходимо 2 030 700 руб.
Поскольку администрация не получила субвенций для исполнения функций, возложенных на нее статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее — Закон об инвалидах) в силу статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) стоимость квартиры, подлежащей передаче Лазаревой Н.Ю., действующей в интересах Лазарева А.Ю., на состав семьи из двух человек является убытками муниципального образования, которые должны быть возмещены солидарно за счет казны Российской Федерации и казны Республики Алтай.
Ссылаясь на указанные обстоятельства, администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.
Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 8, 12, 125, 1069, 1071, 1080, 16, пунктом 2 статьи 124, пунктом 1 статьи 322, пунктом 2 статьи 15 ГК РФ, статьями 17, 28.2 Закона об инвалидах, частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статьями 135 — 138, 84, 6, 31, пунктом 1 статьи 85, пунктом 1 статьи 132 БК РФ, статьями 14, 50, 55, 60, 61, частью 3 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Закон N 131-ФЗ), правовыми позициями, изложенными в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О, от 20.02.2014 N 398-О, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10, разъяснениями, содержащимися в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", пунктом 1, подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 14, 19, частью 2 статьи 57 ЖК РФ, пунктом 13 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации", поскольку в Республике Алтай не был принят закон или иной нормативный правовой акт, который по предметам совместного ведения регулировал бы нормативы финансового обеспечения муниципальных образований на выполнение государственной функции по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет нуждающихся после 01.01.2005, пришел к выводу, что в результате противоправного бездействия Республики Алтай на муниципальное образование "Город Горно-Алтайск" возложена не обеспеченная финансовыми ресурсами обязанность по внеочередному предоставлению жилого помещения семье, имеющей ребенка-инвалида, в связи с чем требования истца о возмещении убытков удовлетворил только из казны Республики Алтай, которая не предусмотрела в законе о бюджете на 2015 год расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, а также не добилась получения субсидирования из федерального бюджета на эти цели.
При этом указал, что возложение солидарной обязанности на Российскую Федерацию по обеспечению муниципальных образований Республики Алтай бюджетными субсидиями и дотациями, в том числе на выполнение государственных функций по предметам совместного ведения, минуя бюджет Республики Алтай, не соответствует основополагающим принципам бюджетного законодательства, что является основанием освобождения этого ответчика от ответственности за убытки, причиненные муниципальному образованию.
Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился.
Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона об инвалидах предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По правилам статьи 17 Закона об инвалидах инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Закона N 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 — 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.
В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.
Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).
Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Таким образом, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к указанным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.
Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой, что следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).
В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Для наступления ответственности, установленной нормами упомянутой статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков.
Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности не влечет удовлетворение иска.
Согласно статье 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, установив, что законами о бюджете Республики Алтай в период с 2005 по 2015 годы не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, а также размер субсидирования на эти цели, то правомерен вывод суда первой инстанции о том, что бездействие Республики Алтай в лице Минфина РА повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.
Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 14.06.2016 Арбитражного суда Республики Алтай и постановление от 02.08.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А02-147/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.В.СИРИНА

Судьи Т.А.ЗИНОВЬЕВА Н.В.ОРЛОВА