Требование: О взыскании с РФ убытков, понесенных муниципальным образованием в связи с предоставлением льгот, предусмотренных федеральным законодательством

Обстоятельства: Во исполнение судебного акта участковому уполномоченному милиции за счет муниципального образования было предоставлено жилое помещение. Федеральный орган государственной власти в связи с надлежащим урегулированием вопроса о распределении расходов между бюджетами различных уровней понесенные муниципальным образованием расходы не компенсировал.
Решение: Требование удовлетворено частично, поскольку до устранения пробела в законодательстве финансирование должно осуществляться за счет казны РФ в лице Министерства финансов РФ.

Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.05.2012 по делу N А03-10408/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 03 мая 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 04 мая 2012 года
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Шабалковой Т.Я.
судей Беловой Л.В., Ильина В.И.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение от 10.10.2011 Арбитражного суда Алтайского края (судья Хворов А.В.) и постановление от 27.12.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Марченко Н.В., Павлюк Т.В., Шатохина Е.Г.) по делу N А03-10408/2011 по иску муниципального образования — городской округ — город Барнаул Алтайского края в лице Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула (656056, Алтайский край, город Барнаул, проспект Ленина, 6, ИНН 2202000286, ОГРН 1022201773087) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, город Москва, улица Ильинка, 9, строение 1, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании убытков.
Другие лица, участвующие в деле: администрация города Барнаула, администрация Центрального района города Барнаула, Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Алтайскому краю.
Суд

установил:

Муниципальное образование — городской округ — город Барнаул Алтайского края в лице Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула (далее — комитет по финансам) обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин РФ) о взыскании 2 066 222,6 руб. убытков, понесенных в результате исполнения решения Центрального районного суда г. Барнаула, обязавшего предоставить участковому уполномоченному милиции Шароватову Ю.В. квартиру в соответствии со статьей 30 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" (далее — Закон о милиции).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация г. Барнаула, администрация Центрального района г. Барнаула, Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Алтайскому краю.
Решением от 10.10.2011 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 27.12.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены частично: с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу комитета по финансам взыскано 2 044 073,2 руб. убытков. В удовлетворении остальной части иска отказано.
В кассационной жалобе Минфин РФ, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит принятые судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение.
Податель жалобы указывает на то, что не является надлежащим ответчиком по заявленному иску, надлежащим ответчиком по делу в силу статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) является Министерство внутренних дел Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств.
Подробно доводы Минфина РФ изложены в кассационной жалобе.
Комитетом по финансам представлен отзыв с возражениями на доводы кассационной жалобы.
Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) законность судебных актов, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов кассационной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения.
Судами установлено и следует из материалов дела, решением от 25.03.2010 Центрального районного суда г. Барнаула по делу N 2-826/10 на администрацию г. Барнаула возложена обязанность распределить Администрации Центрального района г. Барнаула жилое помещение в виде отдельной квартиры общей площадью не менее 56 кв. м для предоставления Шароватову Ю.В. по договору социального найма на семью из 4 человек отвечающую требованиям законодательства за счет средств федерального бюджета, а на администрацию Центрального района г. Барнаула — предоставить это жилое помещение Шароватову Ю.В. на семью из 4 человек.
Во исполнение указанного решения на основании постановления от 27.08.2010 N 2551 Администрации г. Барнаула постановлением от 10.09.2010 N 956 Администрации Центрального района г. Барнаула Шароватову Ю.В. предоставлена двухкомнатная квартира, являющаяся объектом муниципальной собственности.
Жилое помещение передано во владение и пользование на основании договора социального найма от 02.11.2010 N 377.
На основании договора передачи жилого помещения в собственность от 01.02.2011 указанная квартира передана в долевую собственность Шароватовой С.Ю. и Шароватову С.Ю.
Комитет по финансам, ссылаясь на понесенные муниципальным образованием убытки в размере стоимости квартиры, обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Суды первой и апелляционной инстанций, частично удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что отсутствие механизма и источников финансирования расходов на федеральном уровне повлекло осуществление спорных расходов за счет бюджета муниципального образования, которые являются для последнего убытками.
Суд кассационной инстанции поддерживает выводы арбитражных судов исходя из следующего.
Согласно пункту 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Данные жилые помещения предоставляются в установленном названным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 30 Закона о милиции (действовавшей на момент принятия постановления от 10.09.2010 N 956 Администрацией Центрального района г. Барнаула о предоставлении Шароватову Ю.В. жилого помещения) сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 15.02.2005 N 58-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Коряжма Архангельской области на нарушение конституционных прав местного самоуправления положением части первой статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции", часть 1 статьи 30 Закона о милиции, обязывающая органы местного самоуправления обеспечивать работников милиции жилой площадью, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления и, следовательно, как противоречащая Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает компенсацию соответствующих расходов.
Таким образом, Законом о милиции органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений участковым милиции.
При этом судом установлено, что на момент рассмотрения дела федеральным законодателем еще не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий, возложенных Законом.
В соответствии с частью 2 статьи 132, статьи 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; им также гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Положениями пункта 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" также предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
По смыслу приведенных норм, поскольку льгота по предоставлению жилой площади работникам милиции предусмотрена федеральным законодательным актом, то до надлежащего урегулирования вопроса о распределении расходов между бюджетами различных уровней финансирование должно осуществляться из федерального бюджета.
Таким образом, положения статьи 30 Закона о милиции в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означают установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления — предоставить участковым уполномоченным милиции жилую площадь, а федеральных органов государственной власти — компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.
Согласно пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по компенсации расходов на реализацию установленных законом льгот, является непосредственно публично-правовое образование. В случаях, когда убытки подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)).
Практика рассмотрения споров по данной категории дел установлена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 08.06.2010 N 2280/10, в котором также указано, что пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться из казны Российской Федерации в лице ее финансового органа — Министерства финансов Российской Федерации.
Судами установлено, что во исполнение решения от 25.03.2010 Центрального районного суда г. Барнаула Администрацией Центрального района г. Барнаула участковому уполномоченному милиции Шароватову Ю.В. предоставлено жилое помещение, что повлекло невозможность для администрации свободно распоряжаться этим жилым помещением для исполнения собственных обязательств в силу обременения его жилищными правами граждан.
Доказательств исполнения федеральным органом государственной власти обязанности по компенсации расходов администрации г. Барнаула в сумме, понесенных в связи с исполнением предусмотренных законодательством Российской Федерации обязательств по обеспечению жильем сотрудников милиции, в материалах дела не имеется.
Статьями 16, 1069 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Таким образом, установив, что в результате исполнения судебного акта общей юрисдикции, обязывающего администрацию г. Барнаула распределить Администрации Центрального района г. Барнаула жилое помещение в виде отдельной квартиры для предоставления сотруднику милиции по договору социального найма, отвечающую требованиям законодательства за счет средств федерального бюджета, а администрацию Центрального района г. Барнаула — предоставить это жилое помещение Шароватову Ю.В. на семью из 4 человек, суды пришли к обоснованному выводу о том, что понесенные Администрацией убытки подлежат возмещению Российской Федерацией за счет средств федерального бюджета.
При этом судами правильно учтено, что обязанность по возмещению убытков при рассмотрении данного спора возлагается на Минфин РФ, а не на главного распорядителя финансовых средств в отношении органов внутренних дел — Министерство внутренних дел Российской Федерации, поскольку согласно положениям статьи 158 БК РФ главный распорядитель несет ответственность за неисполнение государственных полномочий в пределах средств, выделенных из федерального бюджета. Доказательств того, что на момент вынесения решения Центральным районным судом г. Барнаула главному распорядителю в лице Министерства внутренних дел Российской Федерации были выделены финансовые средства для обеспечения сотрудников жильем, не имеется.
При таких обстоятельствах суды, руководствуясь положениями пункта 3 статьи 125 ГК РФ, пришли к обоснованному выводу о том, что ответственность по возмещению убытков подлежит возложению на Российскую Федерацию, от имени которой в рассматриваемых правоотношениях выступает Минфин РФ.
Довод заявителя о том, что истец не понес убытки в связи с исполнением решения суда общей юрисдикции, поскольку на истца возлагалась обязанность предоставить жилое помещение по договору социального найма Шароватову Ю.В., а не его детям в собственность, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде на условиях социального найма, вправе приобрести эти помещения в собственность в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее — Закон о приватизации).
На основании Закона о приватизации и пункта 13 Примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного решением коллегии Комитета Российской Федерации по муниципальному хозяйству от 18.11.1993 N 4, гражданам не может быть отказано в приватизации занимаемых ими жилых помещений, если приватизация данного жилого помещения не противоречит Закону.
Более того, администрацией Центрального района г. Барнаула жилое помещение предоставлено по договору социального найма Шароватову Ю.В., а уже в последующем в собственность его членам семьи.
Доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения в судах первой инстанции и апелляционной инстанций, получили надлежащую оценку и обоснованно отклонены. В силу статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия для переоценки обстоятельств спора, правильно установленных судами.
Поскольку доводы Минфина РФ не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения дела путем представления совокупности допустимых доказательств, суд кассационной инстанции считает, что суды первой и апелляционной инстанций приняли законные и обоснованные судебные акты.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.10.2011 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 27.12.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-10408/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Т.Я.ШАБАЛКОВА

Судьи Л.В.БЕЛОВА В.И.ИЛЬИН